周治宇+黄隽

2013年11月23日，中华人民共和国国防部宣布划设东海防空识别区。中国划设防空识别区“就好比一个缓冲区或是防火墙，对于来自海上方向的空中威胁和不明飞行物，根据不同情况，及时采取识别、监视、管制和处置等相应措施加以应对”。11月29日，中国空军新闻发言人表示：当日，中国空军识别查证了进入中国东海防空识别区的外国军机，实现了对防空识别区内空中目标的常态化有效监控。当日上午，中国空军组织苏30、歼-11等主战飞机紧急起飞，查证美国P-3、EP-3侦察机2批2架，识别进入中国东海防空识别区的日本E-767、P-3、F-15飞机7批10架。发言人说：“中国空军执行东海防空识别区空中巡逻任务以来，与海军有关部队一道，忠实履行使命任务，对进入防空识别区的外国军机进行了全程监视、及时识别，并判明其类别。”

防空识别区一二三

防空识别区是一国基于空防需要所划定的空域。即濒海国家为防范可能面临的空中威胁，在领空外划设的空域范围，用于及时识别、监视、管制和处置进入该空域的航空器，留出预警时间，保卫空防安全。目的在于为军方及早发现、识别和实施空军拦截行动提供条件。于是在本国领空之外的公共空域（以下简称公空）划定防空识别区，就成了扩大预警空间、保证拦截时间的通行做法。

可见，防空识别区是为最大限度地保护国家领海领空安全而设立的，完全是一国的单方面行为。从防空识别区的设立区域来看，通常以一国领海基线为基准，达到雷达探测的最大距离，一般要大于专属经济区范围。据统计，防空识别区外沿可以从领海基线向外延伸几十至数百海里不等。防空识别区在有些地方从海岸线向外延伸至200海里，而加拿大的防空识别区向外延伸的最大距离有时达到离海岸线250海里。

中国政府划设东海防空识别区有充分法律依据，也符合国际通行做法。20世纪50年代以来，包括一些大国和中国周边部分国家在内的20多个国家先后设立了防空识别区。中方的有关做法符合《联合国宪章》等国际法和国际惯例。中国《国防法》、《民用航空法》、《飞行基本规则》等国内法规对维护国家领土领空安全和空中飞行秩序作出了明确规定。因此，中国政府在东海设立的防空识别区在法理上是完全说得通的。

东海防空识别区的范围，是根据国家空防需求和维护空中飞行秩序需要确定的。防空识别区最东端距离中国依然很近，作战飞机自该点很快就能抵达中国领空。中方有必要从该点开始对航空器进行识别，判明其意图和属性，为采取相应处置措施留出预警时间，保卫空防安全。而且，相关国家早在1969年就公布实施了防空识别区，其距离中国大陆最近处约为130千米。因此，中国政府在东海设立的防空识别区于情于理于法都是合理的。

防空识别区具有怎样的法律效力？

对于防空识别区的法律效力各国有不同认识。通常，由于防空识别区范围大于领空范围，而公空范围内的防空识别区不是某一国的领空，因此任何国家不能在该范围内对飞行器行使“完全的”和“排他的”主权。

国际法认为，一国对飞行器的定位、监视和管制，是在飞行器进入该国防空识别区之后，而并非之前。通常情况下，飞行器进入一国的防空识别区，需要向该国报告飞行计划等。该国也可以采取某种方式，如起飞战斗机监视飞行器，但直到飞行器进入该国领空前，无权对飞行器采取迫降、击落等措施，否则将是严重违反国际法的行为。一些国家却强势地规定：“任何非本国航空器要飞入本国防空识别区之前，都要向该区的航管单位提出飞行计划及目的，否则会被视为非法入侵。空军的战斗机会升空向该机提出警告、强制降落。若有威胁到安全时，甚至可将该机击落。”可见，防空识别区的非领空部分属于各国都享有同等权力的公空，并受到国际法保护。只是各国态度不大相同。

《中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则公告》对位于有关空域的航空器的识别作出了明确规定，这符合国际惯例。对于来自海上方向的空中威胁和不明飞行物，中方将根据不同情况，及时采取识别、监视、管制和处置等相应措施加以应对。中方一贯尊重各国依国际法享有的飞越自由，东海防空识别区的设立不改变有关空域的法律性质。国际航班在东海防空识别区内的正常飞行活动，不会受到任何影响。

如何处置进入防空识别区的目标？

对于进入防空识别区的航空目标，国际上有通行的处置原则。一旦发现对方目标进入防空识别区，设立防空识别区一方识别目标后，在实施G波段广播的同时，通报军事最高当局情况，并加强雷达监控。同时立即提高防空导弹的警戒状态，命令空中待机的飞机前往这一区域。或者令地面战斗机做好拦截准备。通过对目标航向、机型、速度、姿态和以往情报的进一步掌握，判断目标有无敌意。若无敌意，监视后将目标驱赶至防空识别区外：若有敌意，使用防空导弹或者战斗机将其击落。对于有无敌意的判断，通常把握三条原则。

一是目标在防空识别区内停留时间长短。如果较短，并依照指令行动，即可以认为“误入”或者“无害通过”，在有效沟通后，不采取武力措施。2013年11月26日，美军B-52轰炸机进入中国防空识别区，中国空防预警范围已经可以做到B-52刚从关岛起飞就可掌握其航迹，何况其进入东海在民航雷达都可以控制的距离上，中国军方完全掌握其飞行轨迹和动向。但是中国滞后公布B-52进入，首先是因为图-154距离远未拍到照片，可能没有拿到一手成像资料，不便先发制人；其次是因为我侦察机需要拦截应对日本的F-15，基本上沿“日中分界线”飞行，离13-52远也拍不到照片，但机上电子侦察系统可以定位，况且中方要建立新规则，是以警戒和识别为目的，并不是为了要开火。在防空识别区，识别本身也是一种沟通过程。正常情况下，我让你识别，无论是通过地面向有关部门通报，还是在空中通报，也是一种沟通。只有在一方存在敌意，比如不让识别、长期滞空、突然掉头、靠近领空等，才可能引发真正的冲突。

二是如果停留时间过长，不听从全球通用G波段广播劝告，继续沿防空识别区外沿飞行，且飞行速度没有变化，无意进入对方领空时，一般采用跟踪飞行的方法进行监视。如果对方飞机续航时间过长，通常采取轮换监视飞机批次的方式保持持续监视，有几分“押送”的感觉。如2006年10月，2架俄罗斯轰炸机从阿拉斯加外海进入北美防空识别区，一度逼近美国领空。北美防空司令部派遣美国和加拿大6架战机准备进行拦截。在近距离监视后，俄机调头飞离，最终并未进入美加领空。2010年3月24日，俄罗斯2架能够携带核武器的超音速轰炸机图-160在英国外赫布里底群岛上空出现后，英国皇家空军第111中队的2架“旋风”战斗机紧急起飞，跟踪向北爱尔兰沿海飞行的俄罗斯轰炸机。图160掉头向北飞出英国防空识别区。英国皇家空军认为，在此之前，他们还侦察到俄罗斯图-160沿着英国领空边境线飞行了近4个小时，对英国国土安全的威胁极大。英国皇家空军对于从2009年开始至少有20多架次俄罗斯轰炸机的“入侵”事件之所以没有动用武力，还有个重要原因就是对历史飞行事件的比对。2007年8月，俄罗斯宣布恢复中断15年的战略轰炸机例行远程巡逻飞行，而这一航线是俄罗斯传统的巡逻飞行航线。冷战期间俄罗斯空军飞行了近半个世纪，并没有一次对英国构成真正的威胁，从历史的角度没有理由发动攻击。而恰恰是今天，如果击落了俄罗斯的图160，才会给英国带来真正的威胁。

三是不听从劝告，且航行方向直指对方领空，从机型、姿态、航线等能够判明敌意，即可在目标进入领空时按最高当局指令采取攻击手段，将目标击落或者迫降。

划定防空识别区，不是去激化矛盾，而是将模糊界限清晰化、复杂问题简单化。界限不清晰更容易发生偶发冲突，有了界限各方就会采取谨慎态度。我国东海防空识别区的划法，已经非常克制，目的就是为了我军增大缓冲区，加大防御区，扩大识别区，并最终将防空识别区转化成为防空能力区！

彼此心照不宣，雷达连续扫描

中国政府宣布划设东海防空识别区后，有军事专家指出，凡是外国航空器进入中国防空识别区，解放军的防空导弹都要处于警戒状态。从技术上说，防空识别区的最远线，不超过雷达的预警范围。

说到雷达的预警范围，可以达到几千千米。不用说美国和日本的雷达，就算台湾的美国制造的远程雷达，也能扫描中国大陆内地纵深几千千米。台湾军方曾经表示，解放军买到苏-27后，他们一直跟踪临控其飞行动态。经过几年监测，发现苏-27只是作长途转场，并没有更复杂的战术技术动作。

俄罗斯出售苏27后，规定中国不能在俄国边境300千米内使用，它的雷达也会对中国内地进行扫描。不过各国在陆地边境线并不会设立防空识别区，只是对外国的领空进行默默地防空识别扫描，对方有没有敌意，大家心照不宣。

中国陆地边境有15个邻国，最具有敌意的是印度和越南。经过1962年中印边境自卫反击战和1979年中越边境自卫反击战的沉重教训，这两个邻国并没有痛改前非，依然以中国作为最大的假想敌。不难想象，它们的警戒雷达时时刻刻都在窥视解放军动向。解放军对它们有地理优势，部署在青藏高原和云贵高原的预警雷达，可将印度、越南空军及弹道导弹试射的情况尽收眼底。只要发现有异动，解放军的地面导弹部队、包栝防空部队，都要处在警戒状态，必要时使用火控雷达锁定可能对国家的空防造成安全威胁的敌机。endprint