周其仁

在改革的逻辑中，改革永远是两层——底层和上层。现在的问题是，这两个层次往往碰不到一起，在很多情况下，是底层有行动，上层却没有吸纳，造成的结果是，政策看起来挺好，但起不到应有的作用

改革为什么那么难

“半拉子改革”是中国20年改革中值得玩味的现象。

1988年宪法修正案，所修订的重要内容之一就是土地的所有权不得买卖、租赁、转让，土地的使用权可以依照法律的规定转让。这一句话打开了中国的土地市场化之门。

中国只有两种土地，政府手里的国有土地，农民手里的集体土地。宪法所规定的土地使用权可以转让，没有特别强调只针对国有土地。

为符合宪法的要求，同一年《土地管理法》也得到修订，明确了国有土地和集体土地都可以依照法律的规定流转、转让，但后面它加了一句话，叫具体办法由国务院制定。

两年后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《条例》）姗姗出台。至此，城镇国有土地转让有了依据。然而，农村集体土地转让的办法直到今天也没制定出来。一征求意见地方就不同意：不能让集体土地进入市场，否则，征地的难度就大多了。

这个“肠梗阻”就一下卡到了今天。

虽然今天大家都批评土地财政，但实际上它是功不可没的。在改革开放的过程中，如果没有土地财政，如果不把地变成钱，我们今天好多东西都是没有的。但是令人遗憾的是当时的改革改了一半，政府的地市场化了，农民的地不行，只能按照老办法，征用以后变成国有土地才进入市场。……