刘定国， 李春林

(福州大学 法学院， 福州 350002)

发达国家对华输出电子废弃物的环境影响与对策*

刘定国， 李春林

(福州大学 法学院， 福州 350002)

近年来，发达国家电子废弃物的流入给发展中国家的环境和民众健康带来了严重的危害。我国在阻止电子废弃物流入的相关法律规制与监管上存在漏洞，且经济发展战略不合理，发展水平相对落后。法律和经济方面的双重落差导致发达国家电子废弃物流入屡禁不止，迫切需要采取有效措施加以应对。分析国外电子废弃物涌入我国之现状与原因，并从法律制度建设、经济发展思路、经济发展战略、国内管理和国际合作5方面提出应对策略。

电子废弃物； 电子垃圾； 固体废物； 越境转移； 法律规制； 入境监管； 环境影响

科技的发展促进了电子类产品的生产与消费，电子产品更新换代的周期越来越短，电子废弃物的产生也日渐增多。作为电子产品的生产与消费大国，我国国内产生的电子废弃物业已给环境带来严重损害；同时，在法律制度建设与经济发展等方面与发达国家存在的落差，也使其大量电子废弃物源源不断地流入我国，加剧了我国的环境问题，也对公众健康造成了极大的危害。面对这一严峻现状，我国应在法律与经济等方面采取积极有效的应对措施，限制发达国家电子废弃物的涌入。

一、电子废弃物的涵义及其潜在危害

电子废弃物(electronic waste)是指被废弃不再使用的电器或电子设备，大多来自于废弃的电视机、冰箱、空调、电脑等大型家用电器，也包含如手机、电池、MP3等种类繁多且日常使用的由于故障、损耗或陈旧而被废弃的电子产品。如今电子产品更新换代的周期越来越短，电子废弃物的泛滥也愈演愈烈。电子产品中含有许多危险的剧毒物质，如铅、汞、镉、铍、溴化阻燃剂等，这可能会导致癌症和神经系统、循环系统、生殖系统的疾病。电子产品所包含的其他部件会在燃烧时形成有害的二恶英和多环芳烃。铅是电子废弃物中常见的有毒元素，有充分证据表明儿童发育中的大脑特别容易受到铅的侵害[1]。汞也被广泛用于电子设备中，包括手机、平板显示器、电池等，它会对大脑和肾脏造成损害，特别是对儿童和胎儿危害很大。镉是一种致癌的重金属，当摄入或吸入时会导致呼吸、肝脏和肾脏问题，主要在阴极射线管、电池、电路板、半导体芯片中含有[2]。铍及铍合金在电子设备中也通常会被发现，一旦用于制造荧光灯，铍就被认为是潜在的致癌物质，铍粒子的吸入与肺组织疤痕的形成有关[3]。除此之外，电路板和塑料外壳通常含有溴化阻燃剂，这可能会导致脑损伤，并且有干扰激素的后果[3]。这些有害元素构成了对人类健康与环境的潜在危害。电子废弃物已成为当今废弃物大潮中推波助澜的主要元凶之一，也是全球性环境问题中值得警惕的重要问题。

二、国外电子废弃物涌入我国之现状

据统计，工业生产每年预计会产生4亿吨有毒废弃物，美国是其中最大的制造者，每年产生超过2.74亿吨的有毒废弃物，其中约82%要被丢弃，而在被丢弃的电子废弃物中50%～80%被出口到发展中国家作为“可循环”或“可利用”的材料[4]，我国则是主要的出口目的地国。有资料显示，全世界电子电器废弃物有80%被运到了亚洲，其中90%在中国消化[5]。一方面，电子废弃物大量不断地涌入我国；另一方面，我国自身产生的电子废弃物也在逐年攀升(见图1[6])。根据联合国环境署发布的报告，我国现在每年产生的电子废弃物已经仅次于美国，成为全球第二大电子废弃物制造国。国外大量电子废弃物的涌入使我国原本已严重的环境问题雪上加霜。

图1 我国国内电子废弃物产生量走势分析

三、国外电子废弃物对我国公众健康与环境的影响

目前，国外电子废弃物已经对我国公众健康与环境造成了重大影响。以我国广东省汕头市的贵屿镇为例，该镇以电子废弃物的加工利用而闻名，有利用价值的废弃物在此被拆解和重新拼装，剩余的被提炼和燃烧，甚至直接填埋丢弃。这里的空气和地下水都受到了严重的污染，据称，贵屿镇曾出现大面积的呼吸系统疾病，还有很多从事电子废弃物拆解加工的女工分娩时的羊水呈墨绿色，甚至有些刚出生的婴儿皮肤漆黑并很快夭折。早在2007年就有研究发现，这里的儿童血液中铅含量水平比美国疾病控制和预防中心(CDC)设置的最高安全含量标准还要高出50%[7]，而土壤样品中发现的铬和钡的含量更是比美国环境保护局(EPA)的标准限值分别高出了1 338倍和10倍[8]。地表水中铜元素的浓度比参考标准值高2.4～131倍，沉淀物样本中铜元素的浓度比参照水准值高3.2～429倍[9]，土壤、空气和水中诸多元素的含量均不同程度地超标。具有讽刺意味的是，电子设备中的有毒成分一般不会威胁那些在发达国家使用这些设备的人们的健康，而中国等发展中国家却承担着电子废弃物毒性的主要影响，尽管后者并未在产品使用时从中受益。

四、国外电子废弃物大量涌入我国的原因

电子废弃物从发达国家大量涌入我国，究其原因，总体上源于两大方面——法律方面与经济方面的差距。法律方面的差距主要包括相关法律体系完整性与法律执行严格性的差距；经济方面的差距则主要包括经济发展水平和发展战略的差距。

(一) 法律方面的差距

1. 我国相关立法、执法与监管的欠缺

立法方面，我国现行的规制电子废弃物转移的法律主要有《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《刑法》中设立的非法处置境外固体废物罪和擅自进口固体废物罪以及《固体废物进口管理办法》。这些法律原则性较强，但可操作性不强，甚至会出现一些相关问题无法可依的情况。除此之外，还有一些零星的关于电子废弃物越境转移的规定，如进口废物的3个目录①进口废物的3个目录包括《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》、《限制进口类可用作原料的固体废物目录》和《禁止进口固体废物目录》。，《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》以及《废物进口环境保护暂行规定》等。现有法律法规对电子废弃物的跨境转移未能形成系统性的规制，相应的电子废弃物标准体系也有待确立，这些缺陷给电子废弃物进口的防治、执法和司法带来了一定的困难。

在执法与监管方面，依据相关法律的规定，目前我国在电子废弃物领域实行的是多个部门共同执法的管理体制，相关管理机构包括工业和信息化部、发展改革委员会、商务部、税务总局、海关总署、工商总局、质监总局、环保部、财政部等部门②参见《电子信息产品污染控制管理办法》第4条、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第4条规定。，因此容易导致权责分散，也会带来执法上的漏洞等问题。在电子废弃物的越境转移上，我国海关的监察力度不大，小口岸监管人员偏少，监管设施落后，监管漏洞偏多，许多不法分子会通过“挂羊头卖狗肉”的方式在国家允许进口的废弃物中夹藏一些禁止进口的电子废弃物。此外，根据香港《进出口条例》，出口或转口货物的报关单可“于该报关单所涉及的物品出口后14天内呈交”③参见香港《进出口条例》第5条规定。，加之香港采取废物进口许可证制度④参见香港《废物处置条例》第20A条、20B条规定。，因此一些国外电子废弃物通过香港走私到内地。

2. 发达国家相关立法的严格

发达国家针对电子废弃物的回收处理制定了一系列严格的法律。以美国为例，除了加州实行“消费者责任”模式以外，其他大多数的州都采用“生产者责任延伸”(extended producer responsibility)模式，即生产者在产品废弃时对其回收支付费用，主要分为注册费和回收费两种形式。《欧盟电子废弃物管理法令》也采用了这种模式，使生产商要对电子废弃物的生产、处理、回收和无污染处置进行付费。此外，美国各州也制定法律禁止或者严格限制电子废弃物在本州之内处理或者焚烧。例如，加州就规定丢弃台式机、笔记本电脑、阴极射线管、监视器、平板电视和其他电子设备的行为是违法的[8]。发达国家基于经济价值与环境价值的立法平衡，在电子废弃物的回收和处理上给予生产者和经销商以很大的压力，回收无利可图，相比在国内回收处理而言，将其出口到发展中国家更为合算，因此，发达国家的法律客观上鼓励电子废弃物向中国等发展中国家出口。

(二) 经济方面的差距

1. 发达国家的电子废弃物在中国被视为“资源”

除有毒金属外，许多电子元件中也包含了金、银、铜、锰等贵金属。电子废弃物中所蕴含的金属，尤其是贵金属，其品位是天然矿藏的几十倍甚至几百倍，回收成本一般低于开采自然矿床[10]，因此具备一定的回收价值(见表1[11])。

表1 1吨电子废弃物的回收价值

但这些废弃物成分复杂，且含有大量有害物质，处理成本不菲，发达国家并不愿意触碰这“烫手的山芋”；加之公众极强的环保意识以及环保运动的开展，发达国家对电子废弃物的处理会尽量选择对本国影响较小的方式，所以电子废弃物在发达国家更多地被贴上了“垃圾”的标签。而中国的民众环保意识相对薄弱，一些商家片面追求经济利益而忽视生态利益，且对电子废弃物的危害认识不足，具备一定回收价值的电子废弃物往往被视为“宝贵资源”。我国是一个资源相对匮乏的国家，人均资源占有率远低于世界平均水平，加之电子废弃物循环利用体制不健全、回收利用率低，面对日益上涨的资源和原材料价格，进口国外电子废弃物再从中提炼出贵金属也就自然成为许多商人谋利的手段。

2. “比较优势”的扭曲

在传统的经济学理论看来，一国若能以比别国更低廉的成本生产或加工货物，那么该国在生产或加工此种商品上就具有比较优势。发达国家因政策和成本原因，处理电子废弃物的费用会高于缺乏相关法律规范的发展中国家。如美国政策上一直限制电子废弃物在本土处理，且其处理技术也并不发达(如世界上5个能最少释放二恶英的铜和贵金属熔炉没有一个是在美国*这5个国家为加拿大、比利时、瑞典、德国和日本。，且美国甚至到现在还没有阴极管玻璃熔窑[12])，因此处理成本随之增加，出口到海外自然成了优先选择。而发展中国家则以牺牲自身环境对废弃物的吸收能力为代价来换取金钱或者其他商品。表面上看，这似乎让双方都受益。但是对于发达国家而言，其着眼于眼前的出口利益，却忽视了回收利用所带来的就业岗位，使得自身的相关产业无法得以良好发展。对于我国等广大发展中国家而言，也许会从电子废弃物进口中短暂获益，但若不进行技术投资来控制污染，则其所带来的民众健康问题与环境影响远非眼前利益所能弥补。

3. 跨越“技术鸿沟”的尝试

发达国家的电子技术遥遥领先于发展中国家，因此双方之间形成了一道难以跨越的“技术鸿沟”。利用发达国家电子废弃物中的有用零部件进行研究和再利用可以缩减研发费用与研发时间，是跨越“技术鸿沟”的捷径。一些国内的小厂商在提炼发达国家电子废弃物中贵金属的同时，也会对其中尚可利用的部件进行拆解和重新拼接，制造出新的电子产品投入市场。在这种背景下，发达国家大量不可用的电子元件在“桥接技术鸿沟”旗号的伪装下冠冕堂皇地流入我国。通常，电子废弃物进口国为了获取其中少量的可用部分，往往会被迫接受大量的不可用部分，而后者会因处理不当造成严重的环境与健康影响。为跨越“技术鸿沟”而进口发达国家的电子废弃物，对我国而言是技术差距的体现，而对发达国家而言实质上是为了自身利益而毒害发展中国家的行为。

4. 我国与发达国家在经济发展战略上的落差

我国一直以来充分利用资源和劳动力优势，以大量资源、原材料和初级产品的出口带动经济发展。虽然我国已成为全球第二大经济体，但是以资源过度消耗和环境破坏为代价换取的经济增长，正使我国陷入资源和环境的双重困境之中：一方面，出口产品的大量生产消耗了我国大量的资源，导致国内资源相对稀缺；另一方面，面对日益上涨的资源及原材料价格，国内厂商通过进口电子废弃物以相对较低的成本获取所需的资源，而不顾这种方式对环境带来的严重危害。

反观发达国家的国际战略，科技进步与第三产业一直是促进其经济增长的主要动力，而且以美国为首的发达国家一向推行以自我利益为中心的全球战略，为了自身经济发展而有意转移污染，将环境风险转嫁给发展中国家，其目的是不想让环境保护成为束缚自身经济发展的枷锁。在这种战略落差的影响之下，电子废弃物从这些国家源源不断地流入到中国等广大发展中国家。

正是基于法律方面与经济方面的双重落差，大量电子废弃物恰似“水往低处流”，源源不断地涌入我国。

五、阻止电子废弃物流入我国的对策与措施

面对不断涌入的电子废弃物给生态环境和人民健康带来的危害，我国应从法律制度建设、经济发展思路、经济发展战略、电子废弃物体系化管理以及国际合作等主要方面着手，积极采取多管齐下的应对措施来阻止电子废弃物涌入。

(一) 法律制度建设方面：完善立法，加强执法

1. 完善相关法律体系

在相关立法方面，应构建完善的电子废弃物管理法律体系。目前，我国关于电子废弃物的立法存在很大不足，可以借鉴发达国家比较完备的立法机制予以完善。美国拥有较为完善的法律体系来规制电子废弃物，《资源保护及恢复法案》(ResourceConservationandRecoveryAct)是管理和处置固体废弃物的主要联邦法规，电子废弃物也包含在内。除此之外，各个州也有各自的立法来规制电子废弃物。美国法律对电子废弃物产生、转移、运输、贮存，收集、处置、排污收费等都规定了严格的标准。我国应建立完善的电子废弃物法律体系：首先，应建立控制电子废弃物跨境转移的法律体系的核心，再以此为基础进行完善。其次，应增加对电子废弃物的针对性规定，同时提高相关规定的可操作性，对原则性规定加以细化，设定具体的技术标准。再次，应建立完善的责任体系，对电子废弃物的进口和进口者责任作更加严格的规定，明确并加重违法者应负的法律责任，对本国的电子废弃物处理可借鉴发达国家“生产者责任延伸”模式进行有效管理。最后，在对电子废弃物污染的救济方式上可引入具体的诉讼制度，规定集团诉讼的诉讼形式以扩大起诉人的资格，让更多的公众参与防治其带来的污染，更广泛地保护环境。

2. 加大执法力度

在相关的执法与管理层面上，应当完善相关执法管理体制，加大执法力度。仅仅完善阻止电子废弃物越境转移的相关立法，使之“有法可依”是远远不够的，有关部门还应做到“有法必依，执法必严，违法必究”，这样才能真正有效地杜绝电子废弃物的流入。针对目前我国在电子废弃物管理领域多个部门共同执法的现状，应当对权力的配置加以完善，同时对各个管理部门的职能分工进行优化，使执法权更加合理、集中，权责更加明确。针对现阶段我国海关监察力度不够、监管人员偏少且设施落后的现状，应该加大海关监管力度，提升监管人员的专业素质，增设一些监察口岸以及在一些口岸加大人力以及资金设备的投入，以减少“漏网之鱼”。针对不法分子将电子废弃物以香港为跳板走私到内地的现象，应加强与香港的协调，避免其成为电子废弃物走私的中转站。此外，加大对电子废弃物非法流入的处罚力度、提升法律威慑力也是很有必要的，除了惩治电子废弃物污染环境犯罪的结果犯外，也可以考虑对行为犯进行惩治。

(二) 经济发展思路方面：治愈“美元崇拜症”

在中国经济飞速发展的同时，国家对美元国债的持有也拥有巨大的热忱，持有量年年攀升，如今已成为美国最大的债权国。根据美国财政部公布的数据，截至2013年1月底中国持有1.264 5万亿美元美国国债，仍是美国国债的全球最大单一持有国[13]。但是，“美国最大的债主”这一看似风光的名号实质上是在“美元崇拜症”的驱使之下以“资源”换“美元”的代价得来的。实际上，我国以廉价的自然资源和劳动力资源换取美元国债世界第一的持有量并不能给我国带来与之相匹配的实际利益，美国等发达国家一如既往地拒绝向我国出售高新技术产品、尖端技术、武器甚至关键性资源。如今人民币升值、物价上涨等诸多于人民生活不利的因素与“资源”换“美元”的做法不无关系。因此，减少资源的流失，控制电子废弃物的流入，改变“美元崇拜症”的心态也是十分必要的。

(三) 经济发展战略方面：转变经济增长方式

如前文所述，我国出口导向型的经济发展方式具有诸多弊端，以牺牲资源为代价换取眼前的经济利益，导致当前资源的大量流失。鉴于如今在世界产业链中仍然扮演着低端角色，我国应当努力提高自身在世界产业分工中的地位，否则就难以走出电子产品出口—电子废弃物进口—电子产品再出口的恶性循环。因此，在经济发展模式方面，我国应当抓住当前全球产业体系调整的机遇，加快促进产业价值链提升，将当前出口导向型和资源依赖型的经济发展模式转变为扩大内需型与技术支柱型的经济增长模式，减少原材料及资源类产品的出口；把加工贸易转型升级为具有自主创新能力的“中国创造”，降低经济发展对资源的依赖程度；大力发展绿色经济、循环经济，将“资源—产品—废弃物”转变为“资源—产品—再生资源”的发展模式，加强对电子废弃物的回收再利用，降低国内资源的流失，提升资源利用率。在电子产品的设计生产方面，应大力研发新型可循环利用的绿色材料，在电子产品的研发设计、生产等过程中实施“绿色工程”，使源头污染对人类健康及环境的危害最小化[14]，争取从源头上消灭或控制电子废弃物，从而减少电子废弃物的危害。

(四) 国内管理方面：完善回收利用体系

我国每年生产大量电子产品，由此产生的电子废弃物也居世界前列，可是依然大量进口外国废弃物回收利用。究其原因，这与我国电子废弃物回收利用体系不完善、回收利用率低有很大关系。目前，我国大多数废旧家电的处理是先经小商贩收购，然后转卖给废物处理商或非法处理商，对其处理仍然以家庭手工作坊或技术水平低的小型工厂为主。鉴于此种情况，应当完善我国的电子废弃物回收渠道，促进其统一回收；构建完备的回收网络，大力扶植相关的大型专业性强且技术先进的回收处理工厂。充分回收利用本国的电子废弃物，是有效缓解外国电子废弃物流入的重要举措。

(五) 国际合作方面：加强双边和多边国际交流合作，订立有关协定

加强国际合作，与发达国家签订有关电子废弃物的进出口限制条约是缓解国外电子废弃物涌入行之有效的方法之一。作为电子废弃物最大的产生国，美国已经与加拿大、墨西哥和马来西亚3个相关国家签订了关于危险废弃物的进出口协定。美国宪法条款记载：“所有在美利坚合众国授权下订立或者将要被订立的条约应当成为国土内的最高法律，各州的法官都有义务遵守。”由于美国至今尚未批准加入《巴塞尔公约》，因此争取与之签订双边条约是禁止电子废弃物从美国流入的有效办法。我国应积极参与国际合作，与相关国家签订专门的双边协定，或在双边协定中加入相关条款限制电子废弃物贸易。条约首先要对电子废弃物作明确定义，并明确我国禁止电子废弃物非法流入的坚决态度，还应明确进出口电子废弃物的事先知情同意程序。例如，在美国与加拿大的双边协定中，第3条是有关进口国建议装船的通知：“……并且尤其是，确定出口商、承运人、废弃物描述、废弃物对待、贮存或处理方式的信息，而且要求征得进口国的同意。”条约中也应当加入进口国可以无条件要求退还已经进口的电子废弃物的条款，以保障我国的权益。例如，在美国与墨西哥的双边条约中，附件第4条要求出口国重新接纳任何由进口国退回的危险废弃物，而不论退回的理由[15]。

此外，政府及相关主管部门应当加强对电子废弃物危害性以及环境保护重要性的宣传，提高国民的环保意识及环保素质，让群众都参与电子废弃物的回收与再利用，监督其非法流入；同时，加强相关监督管理体系的建设，发挥舆论、媒体、公众以及互联网对于电子废弃物非法流入以及不当处理的监督作用；健全我国的环境公益诉讼制度，让民众都积极参与到我国的环境保护中等措施也是阻止电子废弃物流入我国的有效手段。

六、结 语

电子废弃物的流入使我国业已严重的环境问题面临着更大的压力。虽然迄今为止国际社会已经缔结了许多相关条约来规制电子废弃物的越境转移，但是由于国际法本身缺乏强制性，使得国内在法律制度建设与经济增长模式等方面采取相应措施显得尤为重要且更为可行。然而，在当前全球化的背景之下，各国都非孤立存在，环境问题的产生及其影响皆具有国际性，并非一国之力所能妥善解决，因此，加强电子废弃物越境转移的国际合作亦必不可少。总而言之，阻止电子废弃物的流入需要我国与国际社会相关各方共同努力，才能取得令人满意的成果。

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[13]新华网.1月中国增持441亿美元美债 仍是全球最大单一持有国 [EB/OL].[2013-02-03].http：//news.xinhuanet.com/2013-03/16/c_124465964.htm.

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[15]James T O.Trash or treasure?industral recycling and international barriers to the movement of hazardous wastes [J].Journal of Corporation Law，1997(2)：14-18.

EnvironmentinfluenceandcountermeasureofdevelopedcountriesexportingelectronicwastetoChina

LIU Ding-guo, LI Chun-lin

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350002, China)

In recent years, electronic waste exporting from developed countries has caused severe damages to both environment and human health in developing countries. Loopholes exist in related legal regulation and supervision of preventing electronic waste influx in China, meanwile, the economic developing strategy is irrational, and the developing level of it is relatively backward. The dual gaps of law and economy make electronic waste exporting from developed countries to China despite repeated prohibitions, which need effective countermeasures to deal with. The status quo and reasons of electronic waste influx from developed countries to China are analyzed, and countermeasures are brought forward from five aspects of legal institution construction, economic development chain of thoughts, economic development strategy, domestic management and international cooperation.

electronic waste; electronic rubbish; solid waste; transboundary transfer; legal regulation; entry supervision; environment influence

2013-02-30

国家社会科学基金资助项目(10CFX076)。

刘定国(1986-)，男，江西玉山人，硕士生，主要从事国际公法等方面的研究。

* 本文已于2013-06-13 17∶56在中国知网优先数字出版。 网络出版地址： http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20130613.1756.014.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.01.08

D 922.6

A

1674-0823(2014)01-0040-06

(责任编辑：郭晓亮)