陈海红

十八大报告提出，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，目的在于促进阳光财政。习近平总书记指出，“加强权力运行的制约和监督，把权力关在制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒体制，不能腐败的防范体制，不易腐败的保障机制”。实际上，加强对政府全口径预决算的审查监督就是为了促进各级政府预算按照《预算法》以及其他相应法律法规进行，从而确保财政支出分配权运行在“制度的笼子”里。

全口径预决算的发展

1992年，我国开始实行复式预算，在此之前，一直实行单一预算。1996年，根据国务院发布的《关于加强预算外资金管理的决定》，将养路费等13项政府性基金（收费）纳入预算管理，建立政府性基金预算。2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着我国开始建立国有资本经营预算制度，至2012年全国国有资本经营预算开始正式汇编。根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，2010年开始试编社会保险基金预算制度。至今，我国政府预算管理形成了由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算构成的基本格局。

全口径预算管理这一概念的面世，是2003年10月中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，规定“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”根据《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，我国自2011年起，全部预算外收支纳入预算管理。财政部随之相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目。2013年，社保基金预算正式纳入全国人大的预算报告，这意味着，我国的财政预决算体系基本实现了全口径。

我国政府预算已经基本实现了全覆盖，已初步建立全口径预决算体系。但具体方面来说，需要完善的地方很多，比如国有资本经营预算尚不健全，受国有资产的管理体制所致，银行等国有金融机构未纳入政府预算。全口径预决算管理需要进一步完善和加强，对全口径预决算的审查与监督就是其中一方面。

从审计视角看全口径预决算审查监督

十八大报告提出，要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。全口径预决算的实施主体为政府，审查与监督的主体是人大。总体来说，对全口径预决算的监督途径有四种：一是人大及其常委会实行监督，二是单位内部控制，三是审计监督，四是由社会公众发挥监督作用。其中，审计监督又可按审计单位性质分为政府审计、社会审计和内部审计，当然，通常以政府审计为主体。

从审计视角来看，独立性和执业能力是审查与监督工作质量的基本保障。对于加强全口径预决算的审查监督，政府审计发挥作用的途径有两条。第一，由于人大代表具有财经专业知识者比率较低，人大对全口径预决算的审查监督中，可吸收具有独立性及相关专业知识的审计人员。第二，人大可委托审计机关进行监督。我国财政预算运行的基本过程包括财政预算编制、财政预算执行和财政决算等三个环节。相应地，整个财政审计也可分为三种审计形式，分别为事前审计，即财政预算审计；事中审计，即财政预算执行审计；事后审计，即财政决算审计。审计是通过专业审查监督为全口径预决算的审查和监督发挥辅助作用，确保预决算恰当以及预算执行情况符合预期。预算、决算和审计，均是财政有效配置的保障。当然，人大对审计机关的委托不局限于财政预算，除财政预算审计之外，其他类型审计同样可为全口径预决算的审查监督发挥促进作用。

换而言之，政府审计对全口径预决算的促进作用体现在两个方面，一是监督，二是咨询。

政府审计的监督职能由审计本质决定。政府审计是国家治理的重要工具，它的基本职能是确保政府部门作为受托人全面履行公共受托责任。全口径预决算的审查监督并不是独立的活动，纵向来看，它贯穿整个财政分配过程，横向来看，它涉及国家经济、政治等各个方面。而审计是整个监督环节的关键一环。它通过过去和现在对政府部门预算执行情况的审计，确保预算编制合法合理，确保预算执行完全按照预算方案进行，加强全口径预决算执行监管力度。此外，政府审计向机关提供审计工作报告和审计结果报告，帮助机关了解实际情况并保证其对政府活动的监督和问责。资源配置效率高的条件之一是信息对称，一方面，全口径预决算需要公开透明化，另一方面，审计也是降低信息不对称的有力手段。这个层面上，政府审计充当的是确保公共受托责任的监督角色。

政府审计的咨询职能是其辅助职能，审计机关可通过其全面的专业知识和丰富的工作经验，为全口径预决算提供咨询服务。一方面，政府审计可通过专业技术知识和丰富实践经验，为全口径预算的编制提供咨询，为全口径预决算的审查监督发挥咨询功能，确保全口径预决算的合理性、有效性等，从预决算实际操作的角度，完善财政资源配置。另一方面，政府审计可通过分析审计实践发现的问题，确认我国财政预算管理存在的不足之处和薄弱环节，有针对性地提出改进建议，从国家治理制度的角度，完善财政资源配置，并且可促进政府会计制度改革。这个层面上，政府审计充当的是管理顾问的角色。

全口径预决算审查监督与经济责任审计

政府审计对全口径预决算审查监督的促进作用，并不局限于财政审计，同样，其他类型审计如重大投资项目审计、资源环境审计等可从审计实践中，或确定政府全口径预决算管理的关键点，或为全口径预决算审查监督提供补充和支持。同样，经济责任审计作为一项中国特色审计，与其他审计存在交叉互补的关系，比如2014年审计署工作部署中，6个重点审计项目有4个均突出经济责任审计。经济责任审计是通过对党政领导干部或国有及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计、监督、评价和鉴证党政领导干部或国有企业领导人员经济责任履行情况的行为。它的基本职能是经济监督，辅助职能包括预防和服务等。实际上，任何形式的监督都具有协同作用。在推进财政审计、金融审计、重大投资项目审计等与经济责任审计相结合的同时，也应该发挥经济责任审计与全口径预决算审查监督的协同促进作用。

第一，目标上的一致性。财政是国家治理的基础和重要支柱，政府审计是国家治理的重要手段。尽管二者在具体上存在差异，但全口径预决算的审查监督与经济责任审计同样作为管理工具，在本质上是一致的，目的均在于确保公共受托责任的全面履行，均在国家治理中发挥重要作用。财政预算是政府调节经济和社会发展的重要工具，它的作用不仅限于优化资源配置，还包括社会、政治等多个层面。国家审计是依法用权力监督制约权力的制度安排，经济责任审计是为了加强对领导干部的管理监督。全国反腐败运动如火如荼地开展，坚持“老虎苍蝇一起打”，力度空前。全口径预决算的审查监督和经济责任审计，均是反腐倡廉的有力工具，对二者的重视，也是反映了反腐倡廉的需求。

第二，内容上的协调性。全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，预算管理的范围不仅包括预算内资金和预算外资金的监管。经济责任审计针对的是被审部门或单位的经济活动，无论是预算内如税收还是预算外如土地出让金，也无论是财政收支还是其他财务收支，只要事关经济活动，均属于经济责任审计范畴，而非经济活动如任免干部等行政事务则属于其他部门的职责，不属于经济责任审计的范围。目前，我国全口径预算主要包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等，当然，某些政府性收入并未纳入预算，尚未完全实现全口径。经济责任审计的主要内容包括财政财务收支、重大投资项目、重要经济事项、国有资产管理等。具体来看，全口径预算内容与经济责任审计内容在很大程度上相对应。特别地，2014年政府工作报告指出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，而对地方党委领导干部的经济责任审计，也包括了政府债务的举借、管理和使用情况这一项。

第三，效果上的互补性。全口径预算的审查监督需要加强的一个方面是，重视个人惩处。预决算年年老问题的根本原因在于监督惩处的力度不够。我国预算以部门预算的形式编制，对预算问题的查处通常是针对单位或部门，惩处对象不是个人。即使对个人进行惩处，实际中也存在难以落实的现象。而经济责任审计是“就事论人”，尽管审计对象是经济责任人所在单位或部门，但最终承担经济责任的是个人，包括被审的经济责任人和其他相关责任人。财政审计尽管能发现问题，但往往存在审计是一回事，整改又是另一回事的情况。经济责任审计对其发现的问题进行责任界定，实行审计通报、审计整改和责任追究等结果运用制度，大大强化了审计作用，达到治理效果和震慑效果。预算信息公开也是其中一个方面。2014年政府工作报告指出，实施全面规范、公开透明的预算制度。然而，打造阳光财政，光是公开各级政府预算和决算是不够的，要最大化社会公众的监督作用，信息公开就不能仅限于预算决算，更要直面审计发现的问题。经济责任审计以经济责任审计结果公告的形式，将问题及整改情况公诸于众，进一步提升政府信息的透明度。实际上，经济责任审计也会以财政财务收支审计结果公告的形式予以公开。无论何种形式，报告均旨在改进公共组织受托责任和透明度。

（作者单位：北京理工大学管理与经济学院）