大连市审计局 马丰华

一、政府投资的规划布局、投向结构和分配依据、计划下达是否合理

当前的投资布局、方向和规模，在很大程度上决定着未来的经济结构、发展规模和发展水平，因此必须高度重视转变和优化投资结构，努力提高政府投资的质量和效益。

一是要关注本级政府对地区发展、投资建设的5年的规划，结合各级人大通过的政府预算和政府工作报告，在对发展改革部门近几年组织分配政府投资总体规模、主要投向、具体项目安排上进行数据分析与调查研究，摸清政府投资的布局和投向结构是否符合“十二五”规划纲要“把经济结构性调整作为加快转变经济发展方式”的指导思想，是否加大对科技进步和创新工程、保障和改善民生生活的投入，坚持走环保、节约、可持续发展的投资之路；是否符合年度投资调控政策目标；是否存在低水平重复建设、盲目投资的情况。

二是要审查政府投资项目的资金分配是否合理。发展改革部门在项目分配上是否存在因资金多头管理、各主管部门不沟通协调、监管漏洞而造成申报单位多渠道、多项目申请资金的情况；是否按照“十二五”规划明确经济结构战略性调整的具体方向和内容整合投资资金，保证科学合理的设置项目，提高政府公共资源的配置水平，避免财政资金的浪费。

三是要审查政府投资项目计划下达是否合规、及时。是否存在为可研、土地、环评等建设条件不充分的项目下达投资计划；是否存在年底突击下达投资计划，导致当年无法开工而造成预算资金的闲置；是否存在因监管漏洞导致项目的实际实施内容与申报的建设项目内容不一致，无依据调整计划，骗取、截留、挪用补助资金的违法违规行为。

四是要审查政府投资项目在实施与使用过程中是否存在后续管理和维护方面的问题，是否存在因为建设项目立项前期调研不充分而导致政府投资的预期效果大打折扣或建设项目的用途发生改变。

二、政府重大投资基本建设项目的决策、建设程序审批、招投标情况是否合法、合规

项目决策的科学性、合理性将直接关系到项目建设的成败，对投资效益具有决定性的意义，而招投标阶段又是控制工程投资的关键环节，因此把审计关口前移至项目的决策阶段是规避政府投资风险，控制工程造价的重要举措。

一是要审查基本建设项目立项决策、审批是否严格执行国家基本建设程序，是否存在无规划、无批准，无依据就开工建设的情况，是否存在越权审批建设项目的情况；

二是审查土地征用及使用、环境影响及评价等前期工作是否按相关法律法规规定的建设程序进行操作，有无违反用地、节能、环保、安全等准入标准的问题；

三是审查建设资金的来源是否合理、安全，是否加大了政府债务的风险；是否专户存储保证建设资金的安全完整；拨款进度能否满足项目建设投资进度需要，后续建设资金是否落实；

四是审查勘察、设计、施工、监理、物资、采购等招标投标活动是否公开、公平、公正，有无不招标、围标、串标的情况发生。主要检查招标文件中对投标人资质等相关条件的要求，看是否存在不合理的限制条件，通过对标底价的合理性审查来检查是否存在招标代理与投标单位联合串标，哄抬标底价，骗取建设资金的情况；通过对各投标文件中某些部位的工程量、综合单价进行横向比较以及中标价与标底的近似程度等手段检查是否存在围标、串标的行为；

五是审查建设单位和中标人是否按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，审查双方是否再行订立背离合同实质性内容的其他协议，合同的实质性内容包括以下内容：合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法。

六是审查中标各单位的施工资质和施工人员资格是否具备招标文件的资质要求。有无因不具备相应资质的勘察设计、监理、施工单位参与到工程建设中，影响工程建设质量。

三、政府重大投资项目建设管理、质量控制和建设资金管理是否合规

项目从开工建设到竣工的这一建设管理实施阶段由于涉及到工程的质量、安全、资金的全方位管理，投资控制最具有不确定性和风险性，是审计的重点工作阶段，具体应从以下几个方面加强审计监督：

一是检查施工图纸是否经过有资质的施工图审查机构审查并通过，是否存在因施工图纸不全，边设计、边施工的问题。

二是审查是否有非法转包、违法分包的情况发生。通过对施工单位投标文件中许诺的项目经理、总工程师的情况和实际施工现场的人员进行核对，检查是否存在不一致，如果不一致，需要查明原因;检查勘察设计单位、施工单位、监理单位的营业执照及资质证书是否与投标文件一致，是否存在借用他人资质现象；检查总承包单位与分包单位签订的施工合同是否存在将工程整体转包、肢解分包或将主体结构工程分包；检查总承包单位是否将工程分包给不具备相应资质的施工单位施工；检查项目建设单位拨付工程款的对象是否是中标的施工单位，并通过延伸审计中标施工单位的财务成本账来判断是否核算了该项目。

三是重点加强变更签证的审查。一方面是审查变更签证的合规性，是否履行了法定的审批程序，涉及隐蔽工程的变更签证在隐蔽后应做好隐蔽记录，必要时进行影像记录；一方面是审查变更签证的真实性，不仅要审计施工单位还要对施工单位下属的分包单位、机械租赁单位及材料供应商等下游链条进行延伸审计；不仅要对工程结算各方的竣工结算书的工程量进行分析还要对相关子目的工、料、机的进行对比分析，以此来查证各个关系链是否能对应上，是否存在高估冒算、虚报投资、损失浪费、侵占国家权益等腐败行为；一方面是审查变更签证的效益性，对变更产生的原因及必要性进行综合分析与比较，可采用对变更前的成本和变更后的直接成本与间接成本进行对比分析，得出效益对比情况。

四是对相关建设、设计、施工、监理单位的内控制度进行测试，强化工程质量及质量控制体系审计。通过对各参建单位质量职责履行情况，重点关注监理、质量监督机构的质量控制职责。通过现场查看、查阅资料等方式，有无不按图施工、偷工减料等工程质量问题，有无因监理单位、质量监督单位、检测单位未履行职责或职责履行不到位，造成质量问题没有被发现也未得到纠正，并出具与实际不符的监理资料的情况。

五是要加强建设资金的监管。审查有无以各种名义转移、挤占、挪用，截留建设资金，用于弥补经费不足，购置车辆、建办公楼和宿舍楼、发放各种实物补贴、归还贷款、违规放贷、搞经营套取等问题；审查是否有建设项目超标准、超设计概算、浪费建设资金的问题；审查建设单位是否按工程进度及合同规定比例拨款，有无多拨超拨资金问题；

四、政府重大投资项目的运行效益是否达标

政府重大投资项目，其投资巨大，关系到国计民生，其建成后的社会效益、经济效益和环境效益是社会关注的热点问题。全面推进政府重大投资项目的绩效审计，为促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性，效率性、效果性有着积极的作用。

一是要充分了解建设项目在立项时确定要达到的目标，包括项目可行性研究报告的有关要求，项目管理计划和项目管理制度确定的预算定额、任务指标、技术指标、产出能力等相关要素。

二是要进行成本效益审计。将该项目竣工运行之后的整个生命周期之内所发生的效益，与其投入的财力做对比，分析建设工期对投资效益的影响、实际效益与预期效益、贷款偿还能力等情况，完整揭示其整体投资行为的效益水平，重点揭露因管理不善和决策失误造成的国有资产流失及严重损失浪费情况。

三是要进行环境效益审计。建设项目涉及到对国有土地、矿产、森林、海洋等重要资源的开发利用，项目在建设中是否有因一味追求经济利益而破坏浪费了原有的自然环境、生态环境，导致国有资源收益流失、危害资源安全等问题；项目在建成运行、维护中是否能循环利用能源，提高资源使用效率，节约能源，体现高效用能和节约用能，承担合理利用和保护自然能源的社会责任，实现生态化、环保化、可持续化的和谐发展。

四是要进行社会效益审计。建设项目的经济活动对社会制度、社会组织、生活方式、价值观念、人口劳动就业、文化教育、城乡建设、社会福利、环境保护、社会秩序、社会政治思想和伦理道德等方面都具有一定的影响。建设项目建成后能否给当地及周边地区经济、文化、教育、就业等社会事业带来支持与帮助，政府的社会形象综合指数、声誉评价、市民满意度等都会直接或间接的体现出政府提供公共服务和保障公民权益的社会公信力是否得以提升。

[1]王学海,陈宇辉.工程项目审计对策[J].中国审计,2000年第6期

[2]徐永胜,王晓光.政府投资审计需关注的重点内容[J].中国审计,2010年第24期