何其明　张忠潮　林兴路

摘 要：公共政策环境影响评价是指对公共政策的制定和实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。目前我国的公共政策在实行的过程中出现了诸多问题，尤其是对环境产生消极影响这个问题已经日益突出，如何避免公共政策对环境的不利影响已成为亟待解决的问题。本文通过分析我国的节能灯推广政策所带来的消极环境影响，阐述了建立公共政策环境影响评价制度的重要性和紧迫性。

关键词：节能灯推广；公共政策环境影响评价制度；环境保护

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）07-0112-02

随着社会经济的快速发展，环境保护与资源节约越来越受到各国的重视，照明节能从上世纪末开始迅速成为各国资源节约的新热点。1991年美国首次提出实施绿色照明计划， 短短数年，发达国家和许多发展中国家也先后制定实施了照明节能政策，取得了良好的社会经济效益。我国自1993年开始把照明节电摆在资源节约工作的优先位置，并随之提出了以“绿色照明工程”为代表的一系列节能灯推广政策。政策实施近二十年来，我国在节能灯推广方面取得了巨大的成果，但是大量的节能灯废弃后带来了新的环境污染威胁。针对这种情况，加快建设公共政策环境影响评价制度可以有效地预防公共政策在实行过程中潜在的环境威胁，完善我国的环境影响评价制度，促进社会经济的可持续发展。

一、我国节能灯推广政策概述

（一）节能灯推广政策的发展和成果

1996年9月，国家经贸委正式下发了国经贸资[1996]619号关于印发《中国绿色照明工程实施方案》的通知，明确了中国绿色照明工程的主要内容和重点工作。根据发改委的规划，我国在“九五”期间开始制定中国绿色照明计划的具体实施内容，具体包括开展照明市场调查；启动照明产品标准和能效标准的制定工作；组建节能产品认证机构；支持高效照明产品的开发和生产；开展“照明产品质量承诺制”试点工作；开展中国绿色照明工程宣传活动等。“十五”期间，中国绿色照明计划迎来了高速发展时期，这一阶段广泛消除了高效照明产品推广的市场障碍，扩大优质高效照明产品出口。“十一五”期间，我国政府出台了《高效照明产品推广财政补贴资金管理办法》，在3年内通过财政补贴方式推广1.5亿只高效照明产品。

我国实施节能灯推广政策近二十年以来，基本上达到了各个时期的规划要求，节能灯普及率大幅上升，同时照明用电的节电效果十分显著。抽样调查显示，2004年节能灯的国内销售量由1995年的2700万只增加到4.44亿只；2004年我国高效照明产品保有量占全社会照明产品保有量的比例达47.0%，用户普及率超过75%，达到了较高水平。根据专家测算，1996～2005年，中国绿色照明工程累计实现节电550亿kWh，相当于1000万kw的装机规模，减少二氧化碳排放1452万t。

（二）节能灯推广政策带来的环境污染隐患

目前市场上的节能灯产品多少总会含有一点汞。尽管一只普通节能灯含汞只有0.5毫克，但是它污染环境的威力却大得惊人，可能会污染到1000升水。仅以“十一五”期间节能灯推广规模来看，2009年5月至2011年初，全国推广节能灯数量达3.6亿只；截至2011年年底，通过财政补贴方式累计推广节能灯5亿只以上。一个现实的问题是，经过多年的推广，大量的废旧节能灯将进入集中报废期，全国每年报废的节能灯有上亿只。但是相对于国家对于节能灯的积极推广而言，我国并没有建立起与之相配套的废旧节能灯回收机制，导致大部分节能灯废旧后随生活垃圾填埋，势必造成极其严重的土壤污染和地下水污染。

二、我国节能灯推广政策出现环境污染隐患的原因

（一）未实施严格的节能灯环保技术标准

上世纪90年代初，家庭照明用电占了我国用电总量的很大一部分，我国照明电光源又是以传统的低效白炽灯和自镇流高压汞灯为主，节能节电效果十分低下。而随着社会经济的发展，对照明用电的需求肯定会持续增加。在这种情况下我国出台一系列政策法规来推广节能灯，更多的是考虑到其所能产生的节约能源和降低能耗的积极影响，而没有在荧光灯生产过程中规定汞含量的强制性标准，造成了进入市场的节能灯汞含量参差不齐。而发达国家对于节能灯的技术标准都有明确的强制标准，并对进入市场的节能灯汞含量做出了严格的限制。

（二）未建立完善的废旧节能灯回收机制

在我国开始推广节能灯政策的阶段，为了充分调动相关企业的生产销售积极性和居民使用的积极性，削减甚至是取消了他们对于废旧节能灯的回收义务。事实上发达国家对于生产厂家和使用者的回收义务都有着明确严格的规定，例如美国环境保护法规定废弃物的原主人要对自己的废弃物永远负责，而其他发达国家都有着包含社区回收、生产销售者回收、民间组织回收等一些列完整的废旧节能灯回收机制，有效地避免了废旧节能灯不当处置带来的环境污染。

（三）未对节能灯推广政策进行科学的环境影响评价

我国在推行节能灯推广的政策过程中，为了能尽快地取得绿色照明工程的突破性进展，同时也因为没有建立起政策环境影响评价制度，并没有对节能灯推广政策进行全面的环境影响评价，这也是导致节能灯推广政策现如今出现环境污染隐患的根本原因。政府实施某项政策来引导或规范人们的行为模式和生产生活方式，而人们生产生活方式的改变又必然会对环境造成影响，在这个过程中，如果没有对所要实施的政策进行科学的环境影响评价，一旦政策制定过程中没有考虑到对环境的不利影响或是在实施后出现预计之外的环境污染隐患，其后果都不堪设想。

三、我国建立政策环境影响评价的紧迫性

（一）政策制定后对环境有巨大、复杂、广泛的影响

环境压力和经济发展方式是互相联系的。大规模垦荒政策可能导致水土流失、土壤破坏、森林减少等环境问题，大规模开发利用煤炭、石油的能源政策可能引发严重的大气污染，而这些环境问题又会反过来制约经济社会的发展，进而影响政策实施的效果。因此在立法和决策过程中，不仅要发展经济，也要注重保护环境。政策、法规制订后对环境的影响更大、更复杂、更广泛，一项政策法规的实施，可能引起众多的迎合政策的建设项目，对环境造成的影响更加深远，远远不是单纯的建设项目所能比拟的。

（二）大量公共政策出现环境污染隐患

在我国社会经济发展过程中，因政策失误造成重大环境影响的例子很多。如上世纪80年代提出的“大矿大开、小矿小开”、“国家、集体、个人一齐上”的矿业开发政策，对我国的矿产资源和生态环境造成了严重破坏。因此，针对政策开展环境影响评价非常必要。政策在制定时更多的是考虑政治因素、经济因素和社会因素，环境的质量直接关系到人们的生活质量，也会间接制约社会经济的发展和政策实施的效果。上述由于政策失误对环境造成消极影响的例子不胜枚举，这些经验和教训反复证明，对政策进行环境影响评价是十分必要的，一项政策倘若在制定之初就有相关部门对其可能造成的环境影响进行评估，就能提早采取预防措施，防止在公共政策的实施过程中造成重大的生态环境损失和破坏。

（三）完善我国环境影响评价制度的需要

在人们日常的生产经营活动中，可能对环境产生的影响除了建设项目和规划以外，还有公共政策。目前我国实施的建设项目环境影响评价和规划环境影响评价并不能够囊括所有可能对环境产生影响的政府行为。因为除了政府建设项目和规划外，公共政策也是重要的政府行为。正如前文所言，我国目前比较重大的污染源更多的是由于政府对某项立法或公共政策所会引起的环境影响考虑不周而造成的，因此对政策进行环境影响评价可以很大程度上解决这一问题，使其形成一个完整的由面覆盖点、从宏观到微观的环境影响评价制度，同时也能促进公共政策更好地达到预期的效果。

随着人们对环境问题认识的不断加深，越来越多的人认识到保护环境的重要性。同时近年来政府对于公共政策这一行政工具也愈加重视，公共政策在我国的政治、经济、社会和文化等领域都发挥着非常重要的作用，可以预见的是，公共政策对环境的影响也将越来越广泛和复杂。在这种情况下就要求政府在制定和实施某项政策前应该充分考虑其潜在的环境影响，因此我国的环境影响评价体系由项目环评和规划环评向公共政策环评发展是必然趋势，也是目前我国环境影响评价制度建设的重点。

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（责任编辑 张海鹏）