张宝娟

随着人口老龄化的加快，发展养老服务业成为扩大内需、增加就业、推动经济转型升级的重要途径，成为全面建成小康社会的客观要求，成为彰显扬州城市宜居特质的主要方式。为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）精神，我们对全市养老服务业发展情况进行了专题调研，并从发展型社会政策视角提出养老服务业发展的相关路径。

一、发展型养老服务探索成效显著

近年来，扬州高度重视养老服务体系建设，积极出台老龄社会政策，推进社区居家养老服务，不断加大服务设施建设，创新服务形式，养老服务工作得到持续发展，初步形成了政府主导、民政牵头、社会参与，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的具有扬州特色的社会化养老服务体系。

初步建立养老服务社会政策体系。连续11年下发市委、市政府1号文件，规定养老生活保障、老年优待服务、养老服务体系建设等方面的措施，使经济发展与养老服务相辅相成、相互促进。2010年以来，先后下发《扬州市加快发展养老服务业的意见》、《关于加快我市老龄事业发展的实施意见》、《扬州市老龄事业发展“十二五”规划》等文件，相关部门出台配套性可操作政策，为构建发展型、可持续的养老服务业提供了强有力的支撑。

各类养老机构建设合理布局。连续多年实施“霞光计划”、“关爱工程”，整合资源，调整布局，鼓励社会力量兴办养老机构，强化公办养老机构示范作用。全市所有县（市）均建成一所政府主办的示范性养老机构，颐和养老康复中心、曜阳国际老年公寓等成为养老机构新亮点。扬州现有养老机构112家，总体上公办和私营、城镇和乡村，都区别功能、科学布点，满足不同层次、不同类别的需求。其中，五保供养服务机构80家，社会福利中心、公办老年公寓14家，民办养老机构18家；养老床位23883张，占老年人口总数的2.52%，护理型床位1719张，占总床位数的7.2%（见图1）。

重点推进社区居家养老服务。2009年以来，扬州建成社区居家养老服务中心1053个，实现城镇社区全覆盖，农村社区覆盖率达75%，其中，56个服务中心达到省级示范性标准。2013年，建成社区日间照料中心92个，其中，市区77个。启动居家养老政府购买服务，出台《扬州市市区居家养老政府购买服务实施办法（试行）》，对低保、特困、空巢、高龄、重点优抚及有特殊贡献等重点老年人对象，按不同年龄，根据自理能力，给予每月80～260元补贴，服务项目主要包括生活照料、家政服务、精神抚慰三大类。目前，全市享受政府购买服务的老年人已超过2300人。2012年，通过“政府主导、企业参与、市场化运营、三方合作”模式，建成扬州市养老服务平台，以“安全、健康和便捷生活”为宗旨，为居家养老老年人提供紧急救助、生活照料、精神慰藉、信息咨询、商品配送等服务，社区照顾信息化建设上了新台阶。

公共财政投入不断增加。扬州市本级财政按市区60岁以上老年人口数提取养老服务事业费，从2009年的100万元增长至2013年的1200万元。对市区社会养老机构新增床位，给予每张3000元一次性建设补贴；对社会力量兴办的和公建民营养老机构，依据实际入住老年人数按全护理、半护理、自理，分别给予每人每月100元、70元和50元的运营补贴（见图2）。另外，市财政还按每位老年人每年6元标准安排老年活动经费和老年教育经费。

养老服务内涵逐渐深化。联合扬州大学开展养老护理员培训项目，已培训养老护理员505名，逐步推行养老服务从业人员专业化、职业化。探索引入专业社会工作人才，扬州市社会福利中心被列入社会工作人才队伍建设试点单位。先后实施老年痴呆社区照顾、养老服务心理咨询热线、舞动夕阳老年文艺展演、社区老年教育课堂等精神关爱项目，举办“幸福扬州市民日——百寿宴”、扬州市老年艺术节等活动，在省内外形成一定影响。通过建设“社区空巢老人之家”、开设“爱心门铃”、推行“爱心储蓄”等形式，创新精神关爱方式。

二、构建发展型养老服务任重而道远

养老机构存在一定的供需矛盾。扬州全市养老机构现有床位与江苏省提出的“到2015年养老机构床位数达到老年人总数3%”的目标存在不小差距，护理型床位与失能半失能老年人现实需求以及省“到2015年护理型床位占养老床位总数的比例达到30%以上”的要求存在较大差距。城市养老机构床位占比远低于农村，与城市庞大需求形成较大反差。高档养老机构收费相对较高，入住率较低，而适合普通老年人的养老机构却一床难求。

社区资本需要进一步优化。目前，社区建设进程有待继续推进，市民社区意识仍然不强，社区资本积累较薄弱，社区居家养老基础作用远未发挥出来。居家养老服务目标人群多为传统意义上的民政救助对象，未覆盖普通社会老年人。社区服务和社区照顾实际提供的养老服务内容有限，与老年人的实际需求存在较大差距。养老服务信息化平台入网率不高，加盟企业的类别和数量需要扩大，市场化氛围有待加强。居家养老服务中心、日间照料中心常态运营经费保障机制有待进一步完善。

强调社会和经济发展有机结合的发展型养老政策有待完善。已出台的关于鼓励社会力量兴办养老服务业的政策措施存在可持续性不强、与经济发展深度融合不够等问题，政策应有效用难以发挥，尤其是养老服务项目土地供应政策很难执行到位。社区居家养老服务机构多为社区组织运营和管理，社会组织、家政服务企业的参与缺乏相应发展型政策支撑，特别是缺少政府购买服务或服务外包的配套政策，社区养老服务机构运营市场化、产业化局面还未完全形成。

养老服务人才队伍专业化、职业化程度有待提高。养老服务从业人员多为下岗失业人员或农村妇女，年龄多在50岁左右，文化水平较低，大部分没有经过专业培训。养老机构护理员月工资大多在1200～1500元之间，与其付出的劳动不相称，导致队伍不稳定，流失严重。按惯例，专业化养老服务机构4～5张床位就需要1名护理人员，据此推算，全市约2.3万张床位至少需要4600名护理人员，而扬州床位与护理人员的实际比例仅为20：1。endprint

“朝阳产业”的养老服务理念还远未树立。个别地方和部门对人口老龄化形势认识不到位，没有把养老服务业纳入本地本部门国民经济和社会发展规划中统筹考虑，同步协调发展，因而人力、物力、财力投入不足。有的地区将主要力量直接用于建设政府托底养老服务机构，对民办养老机构的扶持政策兴趣不大。养老服务业发展联席会议或定期会商制度还未建立，核心重要指标还未纳入各级政府民生和社会发展考核体系。

三、打开发展型养老服务新局面

党的十八届三中全会提出：“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。”扬州发展养老服务业必须把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，以成为长三角地带宜养城市为目标，科学设计发展型、可持续的养老服务政策，加快建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。

以发展社区居家养老服务为中心，夯实社会养老主体性基础。推进居家养老服务体系建设。完善以居家养老服务中心为纽带，日间照料中心、养老服务信息化平台、老年活动中心、老年学校、基层医疗卫生机构等为载体的居家养老服务体系。强化居家养老服务中心的牵头协调功能，建立老年人信息库，负责政府购买服务的评估、审核与兑现，指导检查养老服务载体工作，以及承担政府委托的其他事项。充分挖掘社区资源满足老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求。推进居家养老服务实体有效运营。各类居家养老服务实体要根据社区老年人实际需求进行设计，开展社区照顾，重点完善生活照料、配餐就餐、健康保健、文化娱乐、精神慰藉等基本服务功能。日间照料中心要优先服务日间没有家人照顾的体弱老年人，对行动不便的老年人可提供上门服务。采取多种运营方式，积极将各类服务实体交由养老机构或社会组织、公司运营。建立完善居家养老服务工作规范和服务标准，研究制订运营考核奖励办法。推进居家养老政府购买服务。将低保、特困、空巢、失独、高龄、重点优抚及有特殊贡献等特殊困难老年人纳入购买服务范围。通过建立和完善评估机制，分类分情况通过发放服务券等方式，重点为失能半失能对象提供能够满足基本需求的购买服务。按照经济社会发展水平，逐步扩大政府购买服务对象覆盖面，提高购买服务标准。推进居家养老服务信息化建设。强化“12349”养老服务热线、市养老服务平台的建设和运营，使之成为养老服务机构进入家庭和社区的集成中心和运行枢纽，构建起“没有围墙的养老院”。 积极拓展系统内养老服务机构的类型、数量，努力为广大老年人提供高效、便捷、个性化的养老服务。探索开发老年家庭医疗监测和传感系统，为老年人提供居家生活、医疗保健、紧急救助等远程监护服务。

以实施发展型养老服务政策为重点，构建养老福利多元化、可持续格局。降低社会力量参与养老服务业准入门槛。出台扬州市社会养老机构设立许可办法，从开办资金、场地条件、人员配比等多个方面降低准入门槛。简化手续，规范程序，探索民办养老机构“一照多址”登记管理制度，促进品牌化、规模化、连锁化运营。政府每年应该安排一定公共财政作为奖补资金，重点扶持护理型民办养老机构发展。力争到2020年，实现各类养老床位总数达到每千名老人40张以上，社会投资兴办的养老机构床位数占养老床位总数的60%以上，护理型床位数占养老床位总数的50%以上。推动养老地产发展。鼓励开发综合型养生养老社区，重点引进有实力、有经验、有责任感的国内外一流开发公司或专业养老机构，发展满足高端养老需求的养生养老地产。积极推广以配建为主的适老亲情社区，吸引年轻人与老年人混合居住，共享配套资源，便于互相照顾。大力培育成熟社区连锁养老中心，鼓励社会资源利用零散地块新建，或通过购置、置换、租赁等方式改造闲散资源，插建多功能老年服务设施，积极参与社区照顾服务。落实税费优惠政策。对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务适当减免行政事业性收费。养老机构用水、用电、用气、用热、有线（数字）电视和宽带互联网，按居民生活类价格执行。推进养老服务产业发展。鼓励和扶持企业开发老年产品，优先发展养老护理、康复保健、社区服务和老年特殊用品等产业。引导老年人更新消费观念，培育老年消费市场，通过举办老年产品展示会等促进流通，扩大销售。依托开发园区，统筹建设集产品研发、生产展销、物流配送为一体化的养老服务产业园。制定优惠政策，吸引国内外资本和上下游企业聚集，打造完整的养老服务产业链。

以养老服务统筹发展为关键，发挥政府职能主导性作用。办好公办保障性养老机构。充分发挥公办养老机构托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。公办养老机构坚持实用适用，避免铺张豪华。探索公办养老机构管理运行机制改革，通过管办分离等方式，鼓励对服务项目进行划分，以招标等形式将养老服务委托给社会资本运营。加快农村养老机构建设。将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，建立五保供养标准自然增长机制。完善农村敬老院服务设施，重点强化安全保障功能，提高集中供养能力，在满足五保对象集中供养需求的前提下向社会开放，成为区域性养老服务中心。在城乡发展一体化进程中，把老年人服务场所和老年集中居住区作为重要功能规划配置。促进医疗与养老融合发展。医疗机构、社区卫生服务机构与社区内居家养老服务机构建立长效合作关系，为社区老年人提供家庭医生式服务，建立健康档案。在养老机构内设立医疗机构，或以医疗机构派驻医疗卫生服务站的形式在养老机构内设点，提供专业化医疗卫生服务，符合基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围。在有条件的二级以上综合医院开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢病防治和康复护理。鼓励有条件的医疗机构利用医疗资源开办养老机构。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。推动养老服务规范化发展。将养老服务业纳入国民经济和社会发展总体规划，列为服务业重点发展领域，明确发展思路、发展目标、空间布局、土地供应、设施建设、重大项目、资金投入和相关政策保障。推进养老服务人员专业化、职业化，有计划地在职业院校增设养老服务相关专业和课程，探索订单式培养；建立养老护理员职业培训、持证上岗、技能评定、岗位津贴制度，不断提高养老服务行业工作人员工资福利待遇，稳定和壮大养老服务队伍。政府各部门应该强化养老服务行业监督管理，按照各自职责创新政策措施，加大对养老服务业发展的扶持力度。

（作者系扬州市人民政府副市长）

责任编辑：戴群英endprint