摘要：控制性详细规划是依据总体规划的要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的城乡规划种类。杭州控规编制草案采用全过程审查控制并实行公众参与；包括中间方案预审、预审稿审查、送审稿审查和报批稿审查；以确保成果符合规划部门的意图并反映社会公众的要求。本文通过对杭州市控制性规划中公众参与的研究及经验总结，以期为我国规划行政部门推进公众参与提供有效的参考依据。

关键词：城乡规划 城乡规划法 控制性详细规划 公众参与

党的十八大报告中指出：加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。”[1]公众参与已经成为社会管理体制的一个重要环节，并逐渐在社会中形成共识。公众参与逐渐成为行政活动的关键词，成为当下行政法研究的重点。

1 控制性详细规划的概念及特点

控制性详细规划具有深化城市总体规划，引导修建性详细规划的作用，能有效衔接城市规划编制与规划管理。实施控制性详细规划的编制包含了城市中诸多发展内容：如产业结构、人口空间分布、环境保护等各方面的内容，也包含了综合社会、经济、环境协调发展的能力，因此，从编制的内容方面来讲，具有综合性。同时，控制性详细规划自身具有法律效力，运用规划管理语言表述规划的原则和目标，因此它是规划管理的科学依据和城市建设的有效指导，是衔接规划编制与规划行政管理的载体。控制性详细规划的主要内容为，详细规定建设用地的各项控制指标和其它规划管理要求，强化规划的控制功能，并指导修建性详细规划的编制。

2 控制性详细规划公众参与法律条款梳理

2.1 控制性详细规划编制阶段的公众参与

2.1.1 草拟阶段 凡是建设项目必须依据相应的规划书进行。根据《城乡规划法》第19条的规定，控制性详细规划由城乡规划主管部门负责编制，而规划行政主体决定编制城乡规划，可以自行或者委托具有资质的规划单位来实施。在这个阶段，编制主体一般经过三个步骤：一是调查整理资料，二是城市发展目标的确立，三是规划方案的草拟和选择。但是在这个过程中，规划编制者没有法定的听取公众意见的义务，整个过程是在行政内部运作完成的。也就是说，在这个阶段，公众不具有参与城乡规划的程序保障。

2.1.2 意见征询 城乡规划草案制定完毕后，组织编制机关必须将城乡规划草案进行公示，同时征询公众意见，涉及公众参与的规定集中体现在这部分。根据《城乡规划法》第26条的规定，主要对听证会等方式进行了立法确认并作为意见征求的主要方式。由此，城乡规划控制性详细规划等草案的公告成为规划组织编制机关必须履行的义务并且有严格的时间要求。公众可以在规划草案公示期间向组织编制机关提出自己的意见。同时，第26条第2款又进一步规定“报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”更是对此阶段的公众参与程序作了明确的保障性规定，使得公众参与权实质意义上得以行使而非形式意义上之设置。

2.2 控制性详细规划确定阶段的公众参与

该部分的公众参与法律保障几乎为零，因为从《城乡规划法》中几乎找不到法律依据。规划确定阶段由规划行政部门组织、城乡规划专业人员具体编制的城乡规划方案，只有经过有权主体的确定才具有法律上的规范效力。规划确定也就是规划的审批，始于组织编制机关向审批机关报送规划草案，终止于审批机关批准规划并予公布。依据《城乡规划法》第27条规定，在城市总体规划审批过程中，专家的参与成为必经程序，可是这条不适用于详细规划的运作。而且除了专家，普通的公众是无权参加总体规划的确定审批过程的。

2.3 控制性详细规划实施阶段的公众参与

2.3.1 规划的公布 城乡规划经批准后具有法律效力，而规划的生效则不以公布为前提。《城乡规划法》第8条则规定了公布的程序，公布程序本不应该属于公众参与程序，因为规划已经完成了，公布的行为不可能使得规划结果发生变化，但是应该看到城乡规划的公开公布会对规划编制主体、审批主体的行为产生影响，同时也会在一定程度上约束规划的任意性和随意性。于是规划的公布为公众监督规划提供了渠道，所以我们说公布行为对后续的规划行为会产生积极的影响。立法者在立法的过程中也将城乡规划的公布视为扩大公众参与的举措。[2]

2.3.2 规划评估 规划的评估是反馈城乡规划的重要组成部分，在这个阶段控制性详细规划的公众参与并未通过法条予以确认，所以在控制性详细规划的评估阶段实际上是没有公众参与的。[3]

2.3.3 控制性详细规划修改阶段的公众参与 城乡规划一经审查批准并确认，就具有了法律效力，非经法定程序是不能随意修改的。但是伴随着城市发展的快速和多样性，城乡规划的修改有时会成为必要。

①修改启动阶段 按照《城乡规划法》的规定，在编制城乡规划修改方案之前应当获得原批准机关的同意，同时对控制性详细规划修改工作的启动有特殊的程序要求。根据该法第48条之规定[4]，要修改控制性详细规划，应当履行“征求规划地段内利害关系人的意见”的程序义务。值得注意的是，尽管此条只是规定对于控制性详细规划的修改具有征求规划地段内利害关系人意见的义务，其他层次的规划修改时没有类似程序性义务的。但是由于“控制性详细规划的修改设计总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划”的规定，公众参与可以通过控制性详细规划的修改间接启动总体规划的修改。同时，此处明确征询意见的对象仅限于规划地段内的利害关系人，而不是普遍意义上的一般公众。

②修改方案编制阶段 控制性详细规划对于“修改的必要性”必须征求规划地段内的利害关系人意见，但是究竟要如何修改则未规定意见征询程序。可以说，这部分依然成为立法上的遗憾，也是控制性详细规划中公众参与法律支持的缺失。这使得我们在实际开展城乡规划的过程中需要以政府的自主作为行为来推广公众参与，而没有实际法律的监督，这样的参与也往往流于形式。

3 杭州市控制性详细规划中的公众参与

3.1 杭州市控制性详细规划公众参与法律依据及梳理 经调研整理，根据2010年3月25日出台的《杭州市控制性详细规划管理规定》第16条的规定：“杭州控规编制草案采用全过程审查控制并实行公众参与；包括中间方案预审、预审稿审查、送审稿审查和报批稿审查；以确保成果符合规划部门的意图并反映社会公众的要求。”而且在此基础上，还对草案的公示进行了规定，公开展示的时间不少于30天。展示时间、地点及公众体检意见的期限、方式应在当地主要新闻媒体或者政府信息网站上公布，同时在规划地块的主要街道或者其他公共场所设置公识栏公示。18条进一步规定，如公众对控规草案提出重大异议的，由组织编制机关以召开座谈会、论证会、听证会等方式组织社区代表、异议人、专家、部门等进行充分论证。组织机关汇总公众意见后，反馈编制单位对控规草案进行修改和完善。

3.2 杭州市控制性详细规划公众参与框架体系 杭州市在控制性详细规划中的公众参与方面做了不少努力，下面就其控规中的公众参与整理分析。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》、《浙江省城乡规划条例》等有关法律、法规、规定，结合杭州市控规修编的实际工作需要，杭州市规划局专门制作了公众参与操作框架，该框架共分为控规评估阶段、控规编制阶段和控规成果完成阶段等三个部分。各部分内容框架如下：

3.2.1 控规评估阶段的公众参与 该阶段的公众参与对象主要由六部分人员组成，分别是：各相关部门（人大、政协、区政府、街道、社区等），单元内各主要企事业单位，各专业部门（市政部门、绿化部门、教育部门、环保部门、人防办、交警局、消防局等），专家，原控规编制单位，公众人士（含社区居民）。

这个阶段的公众参与方式主要有五种，分别是：第一，通过问卷调查、会议座谈的形式与相关部门进行沟通（问卷调查可以通过街道或相关管委会负责发放）；第二，通过问卷及会议座谈的形式了解企事业单位对上一轮控规落实情况的看法及单位自身发展状况；第三，下访社区了解社区居民对上一轮控规落实情况的看法及对本单元发展的设想；第四，通过座谈的方式听取上一轮控规编制人员的编制经验；第五，通过互联网征求公众人士对单元控规编制的意见和建议。

3.2.2 控规编制阶段的公众参与 在开展公众参与前，规划行政部门一般还需要对前期准备阶段工作进行总结后开始。该部分的公众参与的种类数较前一阶段减少了一类人员，即除去“原控规编制单位”而由其余五类人员组成。因为进入编制阶段，就其行政职能职权之限制，原控规编制单位的参与会出现行政力的交错故而排除。

而就公众参与的方式而言同前者还是略有区别的。该部分的公众参与的方式主要有四种类型：第一，大型公众讨论会；第二，专题讨论（市政、交通、环保等）；第三，调查问卷；第四，互联网。可以说，通过互联网参与控规的编制，已在规划编制单位达成一种共识，这种参与方式较以往的参与覆盖面可得以提升。也可以较好地将公众参与理念在民众中传播。此外，同前一阶段不同的是，杭州市规划部门还专门在这个阶段结束前增设了撰写《控规编制阶段公众参与报告》的阶段，这个阶段主要对三方面资料进行整理和汇总分析：第一，大型公众讨论会意见整理；第二，专题会意见整理；第三，调查问卷意见整理。这样做一方面使得公众参与的内容被较完整地得以保存，另一方面也为规划行政部门就规划的合理性论证提供必要的依据和支撑。

3.2.3 控规成果完成阶段的公众参与 这个阶段的公众参与实际上在参与原理上不能认同为真正意义的公众参与，但是诚然如前文所述，同我国《城乡规划法》在撰写法条中所倡导的公示告知，同样起到公众知晓的作用，而我们的立法机关认为这也是属于公众参与的一种表现形式，这样的认识笔者认为是可取也是值得借鉴的。在这个阶段开始参与前，需要对前一阶段的公众意见进行总结，撰写《控规编制阶段公众意见总结》。公众参与的对象也和前面两个阶段有较大不同，主要由三类人员组成，分别是专家、媒体、公众人士。媒体的导入是杭州市打造有为政府的积极行政表现方式，规划行政部门旨在通过媒体的参与，使得公众参与规划的透明度得以提升。而公众参与方式则主要表现为两个方面：第一，控规修编成果报送审批前，控规草案在规划展览馆、街道、社区及规划网站同时对公众进行公告，征求专家及公众的意见，公告时间不少于三十日；第二，公告期间接受新闻媒体访问。

为了更好地理解杭州市控制性详细规划中的公众参与形式，笔者用图表的形式，对以上内容进行归纳整理（图1）：

实践中为了有效指导和规范新一轮控制性详细规划修编工作，根据杭州市规划局2011年3月1日控规修编专题会议精神，杭州市规划局编制中心制定《杭州市控制性详细规划编制技术规程（试行）》，并结合工作实际，分阶段逐步更新完善。同年5月20日就《杭州市控制性详细规划公众参与调查问卷》内容予以统一并发布，指导控规中的公众参与。笔者将其整理如下，该套问卷主要包括居民篇、企业单位篇、相关部门篇三类，实际上是对公众作了必要的区分，而这也是在推进公众参与环节中有意义的尝试。

4 对杭州市控制性详细规划中公众参与的思考与建议

控规编制及审批的公众参与目前正在并且已经成为规划行政部门的职责和义务。杭州市规划行政部门长期以来，多重视对规划既有成果的公开、宣传，单方面向社会及公众表达示规划意图。就目前的流行做法来看，主要依赖的是规划展览。但是要看到，规划公示往往趋于专业化，这会使得一般公众在理解规划意图上存在偏差，且理解能力也有限。这样的公众参与往往会流于形式，从而变成一种参观而不是参与。

4.1 公众参与机制的完善

4.1.1 法律机制的完善 杭州市在控制性详细规划公众参与的立法及相关政策出台方面相较于国内较为领先的上海、广州而言还是有一定差距的。比如根据《上海市制定控制性详细规划听取公众意见的规定（试行）》和在此基础上制定的《浦东新区制定社区详细规划听取公众意见办法》，在推进公众参与方面发挥了很大的作用。增加了“听取公众意见的范围”、“公众代表的产生”、“规划公开”和“规划效力”四个条款，从而减少规划行政部门的自由裁量权，加大公众参与的广度、力度深度。

4.1.2 执行机制的完善 规划部门应该成立自上而下的执行机制，以完善自下而上的公众参与，从而形成一个较为严密的执行体系（图2）。

4.1.3 评估机制的完善 笔者认为，这方面的完善主要体现在两个方面。目前上海市的做法是：“组织编制部门应当将规划制定过程中听取公众意见的过程和情况，整理形成专题材料，纳入规划编制报告，作为该控制性详细规划的附件，随规划成果一同上报”；“规划审批部门在审批控制性详细规划时，应当对组织编制部门听取公众意见的情况进行审查。对制定控制性详细规划的过程中未按本规定听取公众意见的，规划审批部门不予受理”。公众参与的评估最好是在规划上报前由组织编制的部门来负责，在形成专题基础上对参与效果进行评估。建议可将结果分为优、良、差三个等次。以便及时提炼经验和教训，避免重蹈覆辙。

4.2 公众参与自觉性的培养 首先，是关于公众参与意识的培养。前文已经对我国公众的参与度、参与热情不高进行了分析，得出对公民的参与意识应当有针对性地进行培养。因为只有公众愿意积极主动加入到城市建设过程中来，才能对城乡规划的合理制定起作用。当然，这种宣传和教育并不能完全以城乡规划公众参与的单一形式进行，而应当将公民意识以一种公众乐于接受的方式渗透到公众中去。只有当一种共同维护共同的利益价值观得以确立，才能使得公众参与是不带偏见且理性的参与。而一旦得以推行和贯彻，将为政府部门减少负担，减少宣传的负担和成本。

从社会的各个阶层组成情况的角度对公众参与城乡规划所涉及的公众层面应当做广义理解，也就是社会的所有阶层。但是，根据陆学艺等学者对城乡规划公众参与阶级层面的调查研究来看，真正对政府行政决策产生较大影响力的阶层主要集中在中上流社会。[5]而按照人口比例划分的话，这部分的人群只占到了社会人口总数的9.3%。陆学艺进一步指出，如果将那些在规划过程中参与度较小的农业劳动阶层予以排除的话，那么真正能够对政府的决策产生影响的人数仅为17%。而国外的参与经验表明，社会阶层的级别的递增与公众参与热情是呈正比的。而且以公众参与的范围来看，他们更多只关注与自己利益密切相关的规划内容，所以就参与的内容来看是非常狭隘的。因而越小范围内的规划层面推进公众参与力度，其效果是非常明显的。笔者撰文的目的也是在于推进城乡规划中的公众参与应当从小范围的规划开始逐步引入规范的参与机制。而对于一些重大的战略规划和公众范围是相对模糊的可以归入抽象行政行为的城乡规划行为则应当对公众参与程序作出与以上利益密切度较大的规划的公众参与程序不同的法律程序设置，或者可以考虑不采用公众参与形式。

4.3 发挥非政府机构的作用 在城乡规划过程中引入非政府机构，主张公民参与到城乡规划的过程中来，就不能全部依靠政府的力量来解决所有的问题，而应该鼓励民众自发组成各种非政府且多层次的规划委员会。就目前英国等国家公众参与城乡规划的历史发展进程而言，独立于行政管理体制之外的、受到法律保护并被政府所认可的、且由公民自发组织的团体的存在是有其合理性的。我们在构建这种非政府组织的时候，可以根据不同城市的政治、文化背景，通过借鉴考察其他国家的经验，在不改变并不对该地区的整体行政体系构成影响和干扰，不因为此而增加行政机构的前提下，来考虑构建一个联动的非政府管理体系。[6]这样做一方面可以给公众参与提供一个相对稳定的机制体制，另一方面也可以给公众参与具有一定的自由度，切实提高参与的层次和效能。仅以上海市为例，笔者经参与有关材料整理出下图以示上海市在构建非政府公众参与组织上的一些探索和经验。（图3）

5 结语

我们应当理性看待城乡规划中的公众参与问题，分别从“自上而下”和“自下而上”两个角度分别对城乡规划中的公众参与权问题进行考量。笔者认为，在宏观层面应当尽可能减少“自下而上”的全民参与式公众参与，而应当采用政府作为指导的代议制民主以高效地对整体规划作出总体部署，而实施的规划设计空间利益调整和重新分配的时候，利益相关者一定会自觉反应。这个时候自下而上的参与方式作为补充方式就显得尤为必要。但同时，也要确保通过教育、疏通、鼓励等方式让公民理性且有效地开展这种参与。作者所撰写的这篇论文主要是建立在公众参与理论基础之上，结合我国实际情况，对公众参与城乡规划的内容、范围等多方位的界定。以期呼吁政府建立相应的城乡规划公众参与回应机制，加强对城乡规划公众参与的立法与研究，有效挖掘政府和公民们的潜能，实现向上、向下双向的有效沟通与结合，使得城乡规划公众参与更健全、成熟。

参考文献：

[1]胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社，2012年版，第8页.

[2]汪光焘：《关于<中华人民共和国城乡规划法>（草案）的说明》（2007年4月24日），载《全国人民代表大会常委会公报》，2007年第7期.

[3]《城乡规划法》第46条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。”

[4]《城乡规划法》第48条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批.

[5]陆学艺.城乡一体化的社会结构分析与实现路径[J].南京农业大学学报，2011（2）.

[6]潘国和.现代化城市管理[M].中央广播电视大学出版社1997年版，第46-47页、69页.

课题来源：杭州市哲学社会科学规划常规性立项课题“城乡规划中的公众参与权研究——以杭州市为例”成果（编号：B13FX03）。

作者简介：高园圆(1984-)，女，浙江杭州人，讲师。