◤“应尽快对相关法律法规、部门规章进行清理，必要时修改。”

◤西安市教育局诉苦，今年上半年教育部一家就下达了5项类似的评比，分别是“全国模范教师”、 “全国优秀教师”、 “全国优秀教育工作者”、 “全国先进教育工作者”、“全国教育先进集体”……

南方周末记者 钱昊平 发自北京

还可以更有灵活性

走了一圈之后，国家行政学院社会与文化教研部副主任马庆钰发现，此轮取消下放审批权，有不少“松了绑、留着绊”的做法。

例如，60万吨煤矿生产企业现在可以由省里审批，但用地、环保手续仍由国务院部委审批，等于没有下放。城市轨道建设项目的立项目前已经下放到地市，但规划仍需要国务院来审批，意义也不大。

调研评估结束后，马庆钰与行政学院的李江涛、黄锟等人写成了一份关于取消和下放审批权的建议。“部门之间要协同，层级之间要配套。”马庆钰说，中央不同部门之间的一些改革制度在落地过程中出现“打架”现象，像工商登记制度改革后，企业注册登记时不再需要验资，但文化部门在审批印刷企业时仍根据《印刷业管理条例》要求企业出示验资证明。

“公益性捐赠税前扣除资格确认”是民政部、财政部、税务总局共同审批的，国务院提出“各部门的审批权要削减1/3”后，民政部认为这些审批权应该取消，并上报至国务院审批改革领导小组办公室，但作为共同审批部门，财政部、税务总局就没有上报。“可能是理解上的分歧，也可能是出于部门利益的考量。”马庆钰认为，在取消下放审批权时，中央应该有个标准和方案，并要求各部门严格执行。

但审批权改革“承接落地”留有漏洞的责任并非全在地方，如城镇土地使用税款按减免审批权已经下放，但中央至今没有出台具体的操作指南与规范要求，导致基层税务部门在实际操作过程中自由裁量权过大。

由于“上下的不协同”，在河北还发现一个有趣的现象，有些部门出于激活市场的目的，想下放一些权力，却无法下放。

简政放权后，执业兽医的资格认定已下放到省级兽医主管部门，但实际情况是，目前的审核主要是在市级，由市级兽医主管部门审核材料的真实性，省里只是盖个章而已，“完全没有必要。”河北省兽医主管部门负责人告诉调研组，他们希望将审批权直接下放到市里，但由于规定是下放到省级部门，他们想放也不行。

马庆钰不否认目前行政审批改革力度很大，“但还可以更具有灵活性。”他认为，今后一些下放的权力，应该从“下放到省级主管部门”改为“下放到省级及其以下政府主管部门”，由省级决定是否再下放，以增加省级政府行政审批改革的自主空间。

“与依法行政的矛盾 已非解决不可”

7月15日，国家行政学院评估组到陕西，对照材料，在座谈现场就发现陕西对国务院的一些政策进行“打折”处理。如国务院已明确取消对民办学校聘任校长的核准，但陕西各级政府将其改为“省级核准”。

但他们的理由也不无道理——根据民办教育促进法第23条规定，民办学校聘任校长，参照同级同类公办学校校长的任职条件，需要报审批机关核准，而国务院颁发的只是行政命令。

类似的“打折”还有，过去对于建设项目施工需要临时使用国有土地和集体土地的，需要县级以上土地部门批准，但在今年国务院取消了这一审批权之后，西安也继续保留。他们的理由同样是“依据法律”，因为做出这一规定的土地管理法还没有修改。

“应尽快对相关法律法规、部门规章进行清理，必要时修改。”马庆钰说，否则，一些审批权下放、取消后，将面临法律依据不充分或者无所适从的情形。

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例如农业部已将“食用菌菌种进出口”审批权下放给省级农业部门，但按照种子法的规定，这一审批权应属于农业部，下放目的虽好，法律依据不足。

马庆钰等人的报告建议，国务院法制办抓紧梳理现有法律法规和规范性文件，对已确认有明显问题的部委规范性文件和规章，由国务院决定先行停止；对一些明显落后于时代、阻碍市场经济发展的法律、法规，在与全国人大协调后，先做出暂停执行的决定，然后着手进行修改。

中编办也意识到了这个问题。在评估组到中编办调研时，中编办相关人士提到，目前地方政府承担的行政审批事项涉及五千余部法律法规，但目前清理法律法规的速度太慢，不适应改革要求，行政审批制度改革与依法行政之间的矛盾已到了非解决不可的地步。

删繁就简 建立标准

各种名目的评比达标本来不是评估重点，但评估组在西安与高校、科研院所座谈时了解到，目前各种先进以及人才评审，令他们应接不暇，甚至干扰了正常的科研教学活动。

以西北大学为例，今年上半年就开展了22项中央、省级各类先进评审，如教育部的“全国教书育人楷模”、人社部的“全国杰出专业技术人才”、中国科协的“全国优秀科技工作者”等。

西安市教育局也诉苦，今年上半年教育部一家就下达了5项类似的评比，分别是“全国模范教师”、“全国优秀教师”、“全国优秀教育工作者”、“全国先进教育工作者”、“全国教育先进集体”，单名称已令人眼花缭乱。马庆钰等人认为，各种名目评比达标需要彻底清理和规范。

与评比达标类似的，还有各类资质、资格项目，各部门、各地区私设情况严重。按照行政许可法，准入类职业资格认定应由人社部认定，但目前687项专业技术资格认定中，属于人社部认定的只有69项。到今年7月，剩余的六百多项不规范认定中，被取消的只有11项。

另一类取消比重过小的就是行政事业收费。截止到7月3日，取消的收费项目只有33项，但保留的多达400多项。

为督促各部门取消下放审批权，国务院作出“各部门必须取消下放1/3”的决定的同时，还要求“与经济领域密切相关的不低于1/2”。但有些部门和国务院玩起了“躲猫猫”游戏，将取消下放的项目拆解成多个小项上报，以量充质，而对留下的审批项目则以大项进行统计。

这种“躲猫猫”背后实际隐藏着审批没有“标准化”的问题。此次评估发现，从部门到地方，最难弄清楚、说明白的就是行政审批事项的数量。都是行政审批，有的“一项”指大项，包括几个甚至几十个小项，有的“一项”就是一小项。各地统计的审批事项也差别悬殊。以目前保留的行政许可来看，河北是493项，云南是467项，青海是389项，浙江是424项。在河北省内，石家庄的行政许可事项是66项，承德则是259项。

马庆钰觉得，针对各地“大项”、“子项”混乱的问题，国务院应尽快统一行政审批事项目录，确保各级政府统一口径、统一标准，解决项目数量畸高畸低的问题，杜绝一些地方对行政审批事项打捆合并，以及审核混乱的情况发生。

行政审批事项在“边减边增”？

“行政审批改革，要改进的地方还有很多。”国家行政学院经济学部主任张占斌说，现在取消和下放审批权主要关注在经济领域，但社会领域如医疗、教育、养老关注得不够，今后要加大取消下放力度。

2013年国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，要求大力发展居家养老服务。但《养老机构设立许可办法》只针对专业养老机构，设立条件之一就是要具有10张以上床位，但很多居家养老机构是没有10张床位的，很难拿到营业执照，导致一些新业态的发展受到制约。

在取消和下放一部分审批权之后，不少部门规定，相关的企业项目要经过第三方专业机构的评估，尤其是规划、土地、环保、建筑等方面大多已委托给专业机构。但问题是这些中介评估机构的评估时间却在拉长，收费也在提高。1亿元的投资项目，可行性研究报告平均就需花费50万元。中编办认为“取消下放审批权的部分红利，会被中介评估机构逐步消解”。也由此衍生了不少皮包公司。

马庆钰认为解决这个问题，需要政府出面，规范评估项目，降低评估成本，压缩不必要的评估，同时要以政策杠杆推动专业评估机构的发展，扩大准入大门。

中国行政体制改革研究会秘书长王满传还指出“一个不容忽视”的问题，行政审批事项在“边减边增”。上个10年，前两届国务院共取消和下放了2497项行政审批项目，占总数的70%。但由于在减少的同时不断增加新的项目，本届国务院产生之初仍有1800多项，有些新增项目看起来匪夷所思，如2012年，教育部、科技部联合发出通知，对高等院校设立新农村发展研究院进行审批，此审批事项已在2014年7月取消。

新一届国务院已经认识到这个问题，2013年9月19日发出了关于严格控制新设行政许可的通知，从设定的标准和程序等环节从严控制。