苏泊

人民胜利折实公债名称的由来、发行背景及决策过程

公债指的是政府为筹措财政资金，凭借其信誉按照一定程序向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。公债有时也称为国债，在法律不允许地方政府借债的国家，这两个概念是一致的，即都是指中央政府借的债。但在允许地方政府借债的国家，一般只把中央政府借的债称为国债，而地方政府借的债只能称为公债或地方债。

根据1949年12月30日政务院总理周恩来签发的《关于发行第一期公债批示》，发行首期公债的目的是为了弥补1950年财政收支概算中出现的赤字。因此，债券的发行是为了保证中国革命的最终胜利，这对于人民来讲，是一种“胜利负担”，因而该债券也就被赋予“胜利”的内涵。另外，该期公债募集及还本付息，以当时的人民币缴纳支付，且又“均以实物为计算标准”，所以叫“折实公债”。

1949年初，面对全国迅速发展的革命形势，中共中央和毛泽东在指挥全国解放战争的同时，开始筹划迎接革命在全国胜利的各项准备工作。建立中央财经委员会，统一全国财经工作，是当时中央考虑的重要问题。中共七届二中全会正式决定建立中央财经委员会（简称“中财委”）。

中财委成立后，面临两个非常棘手又亟待解决的问题：一是物价飞涨，二是财政困难。其中，第二个问题又是第一个问题产生的重要原因。当时，财政困难是不可避免的。因为全国尚未完全解放，人民解放战争还在继续进行，军费开支仍是财政支出的重要部分，其他方面百废待兴，开支浩大，人民政府不得不通过发行货币弥补财政上的赤字。

为了稳定金融物价，解决财政困难，1949年7月27日至8月15日，由陈云主持，在上海召开了有华东、华北、华中、东北、西北5个地区的财经部门领导干部参加的金融贸易会议（即上海财经会议），研究、部署了以稳定金融物价为中心的经济工作。8月8日，陈云在会上对财经形势作出客观分析的前提下，明确指出解决目前财经困难无非是两条：“一是继续发票子，二是发行公债。”当时中央最大的顾虑是，发行公债会引起银根紧缩，对工商业的恢复和发展会产生不利影响。如何应对这个问题，陈云在8月15日上海财经会议上作总结时提出三项措施：注意调剂通货，避免发行时市场银根过紧；发行公债数量、时间，各月按市场银根情况，灵活掌握；银行收兑黄金、美钞数量，也依银根而定。陈云说：我们要善于运用这三个手段，使其服从一个目的，即达到我们所预期的金融、物价保持良好的状态，保证粮食和其他重要物资的供应。虽然上海财经会议对公债问题作了充分酝酿，但是在会议结束时，对发行公债问题未能作出最后的决断。公债的发行涉及社会方方面面，中央十分慎重，在了解了这次会议对发行公债问题的基本意见后，仍没有明确表态。

上海财经会议后，尽管中央为了抑制通货膨胀、稳定物价采取了许多对策，但是经济形势仍旧十分严峻。当时的局面是：收入有限、入不敷出、赤字庞大。为了应急，只能大量发行纸币。据统计，1949年财政支出中约有2/3是赤字。从1949年7月至11月，货币发行量累计为：7月底2800亿元，9月底8100亿元，10月底11000亿元，11月中旬16000亿元，发行量增加近5倍。大量的货币发行，不可避免地要引起物价猛涨。

10月3日，陈云和薄一波在致毛泽东的电报中指出：“由于财政赤字仍然很大，且需收购大量物资（主要是棉花），货币发行大量增加，故今后物价有发生剧烈跳跃之可能。”为了抑制恶性通货膨胀，陈云和薄一波向毛泽东提出发行公债的问题。陈云等人的预计很快应验了。由于纸币的大量发行，物资供应显著不足，投机商人又乘机哄抬物价，从10月15日起，以沪、津为先导，华北、西北跟进，全国币值大跌，物价猛涨。这次物价上涨仍是从上海开始的，以7月底为基期，到11月10日，上海、天津、汉口、西安4大城市的物价，平均上涨了3.2倍；到11月24日，比7月底上涨了3.7倍。

为了稳定经济秩序，11月15日，陈云主持召开了中财委第四次委务会议，专门讨论控制物价问题。绝大多数与会人员认为，为抑制物价继续上涨，必须尽快发行公债，并增加税收。这次会议使陈云下决心发行公债，并将这一意见报告给政务院研究决定。11月18日，周恩来主持召开政务院第六次会议，批准了陈云在会上作的关于物价问题的报告。会上大多数委员赞成发行公债。会议决定成立专门小组，由陈云召集，研究开源节流、发行公债等问题。

中财委和政务院的意见促使中央在发行公债问题上作出最后决断。11月29日，毛泽东主持召开一届全国政协常务委员会第二次会议。会议讨论了《一九五○年度全国财政收支概算（草案）》和《关于发行人民胜利折实公债的决定（草案）》。毛泽东提醒与会人员对公债发行数额、如何折实、利息分期等问题作进一步研究，并将发行公债事宜通报民主党派负责人（常委）、各地区主要负责人。会议指定周恩来、陈云、黄炎培、薄一波、马寅初等进一步修正概算草案。

在经过上述准备工作后，12月2日，中央人民政府委员会第四次会议在北京召开。陈云在会上以稳定物价和发行公债为主题作了报告。会议讨论并通过了《一九五○年度全国财政收支概算》《关于发行人民胜利折实公债的决定》，责成政务院根据本决定制定人民胜利折实公债条例，公布实行。12月3日，中央人民政府委员会颁布了《关于发行人民胜利折实公债的决定》。中央经过反复调研、酝酿考虑了近半年的公债发行决策正式出台了。

人民胜利折实公债的发行政策及发行情况

1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议作出《关于发行人民胜利折实公债的决定》：

为了支援人民解放战争，迅速统一全国，以利安定民生，走上恢复和发展经济的轨道，决定于一九五○年度发行人民胜利折实公债。

本公债之募集及还本付息，均以实物计算标准，其单位定名为“分”。每分以上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市之大米天津为小米六斤、面粉一斤半、白细布四尺、煤炭十六斤之平均批发价的总和计算之。此项平均市价，统一由中国人民银行每十日公布一次。

本公债总额为二万万分，于一九五○年内分期发行。第一期在一九五○年一月至三月间定期发行。继续发行时间，由政务院决定之。

本公债分五年偿还，第一年抽还总额百分之十，以后每年递增百分之五。每期自发行截止时起，每满一年抽签还本一次。

本公债定为年息五厘，亦照实物计算。每期于发行截止时起，每满一年付息一次。

责成政务院根据本决定制定人民胜利折实公债条例，公布实行。

根据以上决定，政务院于1949年12月16日召开第十六次政务会议，决定并公布了1950年第一期人民胜利折实公债条例：

中华人民共和国中央人民政府为支援人民解放战争，迅速统一全国，以利安定民生，走上恢复和发展经济的轨道，特发行一九五○年人民胜利折实公债。

本公债之募集及还本付息，均以实物为计算标准，其单位定名为“分”，总额为二万万分，于一九五○年内分期发行，第一期债额为一万万分，于一月五日开始发行。

本期公债每分值依下列规定计算之：

每分所含之实物为：大米天津为小米六市斤，面粉一市斤半，白细布四市尺，煤炭十六市斤。

上项实物之价格以上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市之批发价，用加权平均法计算之，其权重定为：上海百分之四十五，天津百分之二十，汉口百分之十，广州百分之十，西安百分之五，重庆百分之十。

每分公债应折之金额由中国人民银行依照本条一、二两项规定之法计算，每旬公布一次，以上旬平均每分之折合金额为本旬收付债款之标准。

本期公债票面额分为：一分、十分、一百分、五百分四种。

本期公债分五年作五次偿还，自一九五一年起，每年三月三十日抽签还本一次，第一次抽还总额为百分之十；第二次抽还总额为百分之十五；第三次抽还总额为百分之二十；第四次抽还总额为百分之二十五，其余百分之三十于第五年还清。

本期公债利率定为年息五厘，照本条例第三条所规定之折实计算标准付给。自一九五一年起，每年三月三十一日付息一次。

认购公债人须按缴款时中国人民银行公布每分之折合金额用人民币缴纳，换取债票。

本公债之发行及还本付息事宜，指定由中国人民银行及其所属机构办理之；中国人民银行尚未设置机构之地区，得由中国人民银行委托其他机关代理之。

本公债不得代替货币流通市面，不得向国家银行抵押，并不得用以作投机买卖。

凡有伪造本公债或损害本公债信用行为者，依法惩处之。

本条例自公布之日施行。

为了顺利做好公债的发行工作，政务院向全国下达了关于发行1950年第一期人民胜利折实公债的指示：一是按照大行政区城市的多寡、大小，人口的多少，经济情况的好坏以及人民政权工作进展的程度等，给各大区分配了公债推销任务：华东区4500万分，中南区3000万分，华北区1500万分，西南区700万分，西北区300万分。二是宣传发行公债的原因和目的。三是宣传公债的特点。四是宣传公债的推销要求。五是宣传公债的推销对象“主要应放在大中小城市的工商业者，城乡的殷实富户和富有的退职文武官吏”。同时要求各级人民政府在推销过程中，必须审慎地区分大中小工商业者、殷实富户，合理地分配推销任务。要求各级政府在推销公债过程中，要利用各种机会、场合等向爱国的工商业界和殷实富户反复说明发行人民胜利折实公债的目的，使大家踊跃购买，为国家出一把力，以克服祖国建设中所遇到的暂时的财政困难。六是要求各县市以上各级人民政府，应成立人民胜利折实公债推销委员会，由专人负责，吸收财政、银行、贸易等部门负责人和各民主党派、人民团体等人士参加，负责办理推销与宣传事宜。

1949年12月30日，财政部发布了委托中国人民银行发行人民胜利折实公债的通告。中国人民银行根据中央人民政府的决定，于1949年底制订了详细的《代理财政部发行公债办法》，并迅速下发到各分支机构贯彻执行。

中国人民银行于1950年春以总专字第11号向各分支行下达了代理发行1950年第一期人民胜利折实公债工作应注意事项的通知，除了要求各地各行将公债推销的业务情况及时上报外，还要求将公债推销委员会成立日期、组织情况、任务分配情况、推销发动动员情况、执行中出现的问题（包括技术上的）处理情况及今后改进意见等上报。

人民胜利折实公债的推销及收兑情况

由于中央人民政府的高度重视，中国人民银行总行的具体措施得力，地方各级政府和党政领导非常重视，立即成立了人民胜利折实公债推销委员会（有的叫募集委员会），利用一切宣传工具宣传发行公债的目的和重要性，召开各种座谈会，宣讲公债发行的可行性、可靠性和必要性，并与各级人民银行研究，分解下达了各级、各行业的公债推销任务，使1950年第一期人民胜利折实公债（实际上也只发行了这一期）发行的准备工作在1950年1月上旬就基本落到了实处。同时，中国人民银行做了大量工作，如公债的设计、审定、印刷、邮运，销售公债所需凭证和账表的设计、印刷、下发，销售人员（特别是技术人员，如金银鉴别人员）的调整配备，销售场所的选定与安全保卫，具体操作中可能出现问题的设想与解决预案等。

1951年1月29日，财政部发出《关于制定第一期人民胜利折实公债还本付息办法的公告》，并附《第一期人民胜利折实公债还本付息办法》《抽签计算表及说明》《抽签说明》三份文件。此后连续两年，在各级党政机关的领导及各级人民银行的努力下，公债还本付息工作顺利进行。1954年3月1日，中国人民银行发出《关于一九五○年第一期人民胜利折实公债第四次还本付息应注意事项及改进处理手续各点的通报》，对公债还本付息处理手续，及兑付清单和息票装订等手续作了改进。除此之外，《通报》在修改手续、公债本（或息）兑付清单、息票装订暨经付公债本（或息）报告表填制等问题方面也作出新的严格的技术规定。1955年度是折实公债第五次还本付息。为了做好这最后一次还本付息工作，中国人民银行特发出《关于一九五○年第一期人民胜利折实公债第五次还本付息应注意事项并另发修订处理手续部分的指示》，进一步完善了国家债务工作。1956年3月14日，财政部、中国人民银行正式向全国发出《关于继续收兑全国解放前苏区、边区公债和一九五○年人民胜利折实公债、东北地区发行的公债的通知》。这份文件充分表明了人民政府严守信誉、确保人民利益不受损失的高度负责精神。

在1951年开始及随后4年多的抽签还本付息的公债收兑工作中，中国人民银行总行多次下发文件解决公债兑付过程中出现的各种问题，就收回公债实物的销毁问题，还专门制定了规定，如实物签章、包装数量、监销部门、销毁方法、场地要求、销毁报表及销毁报告等等，保证了全国人民政权初建时发行的公债得以顺利发行、兑付和销毁。

原计划发行两期，但实际上仅发行了一期

人民胜利折实公债为什么只发行了一期呢？总的来说，这与当时经济大环境的变化有关。1950年，人民解放战争已接近全面胜利，但军费开支未减，政府负担的公职人员数目扩大，财政赤字还需要靠增发通货来弥补。为了从根本上平衡财政收支，抑制通货膨胀，稳定金融物价，1950年2月中财委召开了全国财经会议，讨论了统一财经、紧缩编制、现金管理和物资平衡四个重大财经问题。政务院根据这次会议的意见，于3月3日颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，并在平抑物价、统一财经的斗争中，通过征收税款，收缴公债款，要求资本家按时发放工资、不准关厂，公营企业现金一律存入国家银行、不准向私营银行和私营企业贷款四项措施，收紧了银根。这样做在当时产生了两个结果：其一，财政状况开始好转。收支平衡，货币的流通速度减慢，物价稳中有降。与此同时，人民币的信用度提高，银行存款大量增加，存贷款利率也有所下降。这表明政府已无须通过发行公债来吸收社会游资，以弥补财政的不足了。其二，由于银根抽紧，造成1950年春夏之交全国经济生活中出现了市场萧条，私营工商业经营困难，部分私营工商户关门、歇业，造成了新的失业现象。在这种情况下如果政府再发行第二期公债，势必会使银根更紧，使工商业的发展更加困难。

上述情况引起了中央的注意。1950年6月5日，周恩来致信陈云、薄一波，请他们在最近就夏征公粮、征税、发行公债三件事，邀请来京开会的各大行政区和京、津、沪三市负责人分别座谈两次，征求他们的意见，解决存在的问题。6月6日，中共七届三中全会召开。陈云在会上就调整工商业和整顿税收两个问题发言。他明确指出：“今年发了10000万分公债，对回笼货币、稳定物价起了很好的作用。但是，这一次搞得太多了，如果分几次搞，可能好一点。一下发这么多，而且和税收等挤在一起，这种办法不妥。根据现在的通货情况，这样集中的大量的回笼货币也不适宜。对于尾欠，能交者就收，不能交者就停。”至此，中央根据财政经济情况的好转和调整工商业的需要，明确了不再发行第二期公债的意见。

总的来看，1950年人民胜利折实公债的发行是成功的。虽然公债只发行了一期，但是其作用非常明显：一是减少现钞发行，有计划地回笼了大量货币，为稳定物价起了很大作用。二是有力地支持了解放战争。三是弥补了部分财政赤字。四是为解决当时900万军队和行政人员的供给及400多万旧职（国民党）人员的接收与安置，提供了一定帮助。五是缓解了老解放区人民在人力、物力、财力上支援战争、支援新解放区的压力。六是公债的发行，不仅解决了当时的财政困难，而且为以后政府公债的发行奠定了理论和实践两方面的基础，积累了经验和信誉。