左晓园

2014年12月17日，在古巴首都哈瓦那，古巴国务委员会主席兼部长会议主席劳尔·卡斯特罗（右）接见3名被美国释放的古巴特工。当日，美国总统奥巴马与古巴国务委员会主席兼部长会议主席劳尔·卡斯特罗分别发表讲话，宣布将就恢复两国外交关系展开磋商。美国释放了被关押15年的3名古巴特工。图/IC

2014年12月17日，美国总统奥巴马与古巴国务委员会主席兼部长会议主席劳尔·卡斯特罗分别发表讲话，宣布将就两国关系正常化展开磋商，这成为2014年岁末爆炸性新闻。宣布这个貌似突然的消息是两国高层官员历时18个月秘密谈判的高潮部分。事实上，缓和在去年就已经端倪初现。

2013年11月，奥巴马总统在迈阿密的一次筹款晚宴上表示：也许到了美国修正对古巴政策的时候。12月下旬，奥巴马和劳尔南非首度握手不到两周后，劳尔在古巴国民大会结束时表示，“近来，两个超过半个世纪的死敌已经能够就涉及双方共同利益的问题举行谈话……我们认为，我们可以解决其他利益问题。”

宣布决定当日，古巴释放了已被关押5年的美国承包商艾伦·格罗斯和另一名被监禁近20年的美国间谍;美国则释放了已被关押15年的3名古巴间谍。敌对半个多世纪两个国家握手言和，是一个历史性的决定，将为扫除遗留在西半球长达半个多世纪的冷战残迹铺平道路。奥巴马的新政策得到教皇方济各的赞同，加拿大保守派政府和拉美许多国家宣布支持他的决定。古巴街头也到处是自发的庆祝活动。

美国国内舆论正在转变

1961年美国和古巴断绝外交关系，第2年颁布法令，正式对古巴实行经济、金融封锁和贸易禁运。50多年来，世界已经发生了巨大变化。冷战的帷幕早已撤下，以意识形态对抗为特征的东西两大阵营的划分已不复存在。中美关系实现正常化已经35年，美国与越南恢复正常的外交关系也近20年，而与相隔仅90英里的近邻古巴的关系却一直冻在冷战的坚冰里。

美国政府始终把古巴政治民主转型作为解除经济封锁的先决条件。事实已经证明，以推翻卡斯特罗领导的古巴共产党政权为目的而设计的敌对和孤立政策完全失败。半个世纪过去了，美国总统换了一个又一个，领导古巴仍然是古巴共产党，并且令美国右翼组织失望和吃惊的是，菲德尔与劳尔的权力交接非常顺利，并没有出现他们预计的动荡和示威活动。

多年来，美国对古巴的政策建立在假想的基础上，而非对事实评估的基础上。美国的政策并没有使古巴孤立，被孤立的是美国。国际社会对美国的古巴政策早已形成压倒性共识。10月28日，联合国大会连续第23年通过决议，谴责美国对古巴的经济封锁，在188个成员国中，只有美国和以色列投了反对票。今年6月在巴拉圭举行的美洲国家组织大会上，美国阻止或有条件邀请古巴参加明年4月美洲国家峰会的意见遭到大多数拉美国家的反对，他们要求无条件邀请古巴出席。

随着时间的流逝，制定于50多年前的政策已经完全过时。宗教领袖、商人团体、人权组织、学术界、国会议员，以及不断增加的多数古裔美国人呼吁美国政府改变对古巴的政策。

古巴流亡社团一直是长期以来影响美国对古巴政策的主要国内因素。如今，古巴革命后流亡美国的第一代古巴移民已经老去，新一代古裔美国人对古巴的敌对态度随之减弱。美国国内舆论发生了有利于两国关系正常化的转变。

CNN舆情调查公司的民调显示，三分之二的美国公民赞成结束旅行限制，四分之三的人赞成美古关系正常化。许多国会议员也改变了立场。2014年初，为了更好地了解美国人对古巴和美国50年的古巴政策的情感，位于华盛顿的智库——大西洋委员会的阿徳里安娜·阿什特（Adrienne Arsht）拉美中心进行了一次全国民意调查。调查结果有些令人意外。结果表明，对美国的选民而言，古巴已经不再是成王败寇的问题。最重要的是，在佛罗里达，美古关系正常化得到強有力的支持。56%的美国人同意应该与古巴关系正常化，62%的拉美裔赞同这个意见，在佛罗里达，63%的人同意与古巴进行直接接触。佛罗里达州是最有意愿改变美国对古巴立场的州。61%的被调查者赞成将古巴从国务院的支持恐怖主义国家名单上去除，其中67%的佛罗里达人支持这个意见。

而在另一边，劳尔执政以来，对古巴进行了一系列经济改革措施。美国一些重要智库的学者们一直在密切关注着古巴的经济重组过程，认为这个过程已经在古巴社会产生了显著的变化：不断出现的中产阶级，成长中的非国有部门，为数百万人提供的新机会。他们的政策研究结果认为，美国目前的政策环境对古巴进一步自由化造成了障碍。布鲁金斯学会不断建议奥巴马政府能够采取一些措施，使古巴经济重组进程能够更迅速推进。

另外，双方已经在在缉毒、航空安全、海洋环境事务以及移民方面开始了适度而务实的合作。在抗击埃博拉病毒的行动中，美国和古巴在西非展开了卓有成效的合作。

奥巴马已处在第二任期的后半段。从国内政治考量，奥巴马没有对竞选风险的担忧;从外交成就考量，与古巴恢复正常关系将成为具有历史意义的外交选择。

奥巴马政府的政策考量

美国对古巴几十年来的封锁，不仅给古巴造成了巨大的经济损失，也给美国人造成了无法估量的商业损失。封锁加强了古巴与其他反对新自由主义的国家的联系。委内瑞拉在查韦斯当选为总统后，成为古巴最亲密的盟友。巴西和中国是继委内瑞拉之后古巴最大的贸易伙伴。特别是巴西投资了古巴的一些重大项目，如古巴马利尔港口的翻修。这个港口与几个开发区为邻，意在与其他拉美和亚洲经济体形成更强大的联系。这些投资抓住了美国正在失去的机会。此外，加拿大、越南等国也为古巴提供了更具吸引力的金融条件。美国如不改善与古巴的关系，将继续丧失在古巴的商业机会。

奥巴马总统宣布与古巴关系正常化的一揽子措施，使美国对古巴的政策从孤立和惩罚的失败政策转向建设性的接触政策，将推动美国的长期利益。

奥巴马政府的新政策建立在总统第一任期内放松旅行和侨汇限制的基础上，但此次走得更远，包括了一长串具体措施，包括与古巴重建外交关系，为更多的美国人扩大贸易和旅游，放松金融和电信限制等。在关于改变对古巴政策的讲话中，奥巴马提到了古巴和美国的地缘亲密性、打破历史锁链的必要性、预计中的强硬古裔流亡者的愤怒，力陈美国几十年来孤立古巴的敌对政策明显失败。奥巴马将这次的主动行动置于美国在美洲外交的背景下，在美洲一些重要的事务中，美国越来越孤立，因此古巴问题具有象征意义。

奥巴马在讲话中说，美国将结束“过时”“僵化”的政策，将开始两国关系的正常化，希望“通过这些变化，为美国人民和古巴人民创造更多的机会，在美洲国家掀开一个新篇章”。在讲话几近结尾时，奥巴马用西班牙语说，“我们都是美洲人”，向美洲国家传递了希望美洲团结合作的信息。

美国对古巴的封锁和孤立政策，一直以来都是美国与美洲国家组织中其他成员国争论的问题。布鲁斯金学会非常驻高级研究员理查德·范伯格（Richard Feinberg）认为，“奥巴马勇敢的举动重置了美国与西半球邻国的关系，潜在地转变了即将到来的巴拿马美洲峰会的气氛，将气氛从对抗（美国将成为被包围的少数派）转变为美洲合作，将恢复对美国作为领袖的尊重。”布鲁金斯学会的另一位拉美问题专家、高级研究员泰德·皮科尼（Ted Piccone）也认为，奥巴马的新举措将为美国明年4月在美洲峰会上重返西半球领导地位铺平道路。

近年来，拉美和加勒比地区一体化深入发展，拉美地区在处理外交关系上独立性和自主性加强，美国在古巴问题上的态度成为协调与拉美地区关系的障碍。此外，美国也一直关注着中国经济崛起后在拉美不断扩大的存在，也担心中国与把美国排除在外的拉共体的密切合作将会削弱美国在西半球的影响力。恢复与古巴的正常关系，可以看作加强与拉美国家的团结和合作、重树美国在拉美影响力的一个重要举措。

美古关系正常化的阻力

美国政治三权分立的特征决定了奥巴马总统的新举措只能在行政权方面为美古关系的正常化奠定了基础，美国政府此次不以改变政权为先决条件的务实态度推进了两国关系正常化的进程。然而，实现关系正常化最重要的标识——取消禁运，必须得到立法机构国会的批准。奥巴马展现了解决这件事的勇气和决心，他敦促国会取消禁运，支持他的行动。然而，他在国会遇到的强大阻力是可以预见的，特别是经过中期选举后，在新一届国会里，共和党将主导参众两院。美国媒体认为，奥巴马将和立法机构开始另一场政策斗争。

参议院外交委员会主席，新泽西州民主党参议员罗伯特·梅嫩徳斯（Robert Menendez）表示，這标志着一个避开国会和法律精神的“显著的、错误的政策变化”。他呼吁即将领导该委员会的田纳西州共和党人参议员鲍伯·科克（Bob Corker）在下一届国会召开时就这一事件举行听证会。佛罗里达州共和党参议员马克·鲁比奥（Marco Rubio），有望领导参议院外交委员会的一个小组，他发誓国会将不会取消对古巴的禁运。反对新政策的人认为，古巴没有实现民主化就没有达到法律要求的取消禁运的条件。

国会掌管着钱袋子的权力，这可能成为反对派阻碍奥巴马行动的有力武器。来自南卡罗来纳州的共和党参议员林赛·格蕾厄姆（Lindsey Graham）将领导一个监管对外活动的拨款小组，他在推特上表示，将“利用所有的权力阻止使用资金在古巴开设大使馆。与古巴关系正常化是在错误时间的一个坏主意”。

美古关系正常化遇到的阻力是显而意见的。围绕取消禁运的激烈辩论将在美国国会上演。古巴政府对此有充分的心理准备，劳尔在20日闭幕的古巴全国政权代表大会上表示古巴将坚持社会主义，同时指出，古巴摆脱制裁仍需要“漫长而艰苦的斗争”。无论如何，美古两国领导人作出的决定，无疑是漫漫长路上的曙光，将照亮两国的和解之路。

（作者为外交学院拉美研究中心主任）