张凡，周昊

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

新型城镇化进程中“镇改办”的改革路径分析
——以济南市W街道办事处为例

张凡，周昊

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

随着“乡派式”改革和大城市辐射面式城镇化的双重驱动，“镇改办”成为乡镇改革的重要方向。然而，受权责不一、街居关系、人员重组、“单位制”以及公共服务提供等方面的影响，“镇改办”后的街道办事处在运行中面临着一些难题，影响了“镇改办”效果的发挥。因此，基层政府应在以人为本、循序渐进、提高效能和配套改革的原则指导下，以建立和完善基层公共服务职能、加强社会管理创新为目标，明确职能定位、理顺责权关系、提高服务水平。

镇改办;新型城镇化;乡镇改革

一、“镇改办”:新型城镇化过程中基层政府职能转变的表现

党的十八大报告提出要走中国特色的新型城镇化道路，《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》则对新型城镇化道路“怎么走”做了详细地阐释:“中央政府统筹总体规划、战略布局和制度安排，加强分类指导;地方政府因地制宜、循序渐进抓好贯彻落实;尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，凝聚各方共识，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化”［1］。为了促进城镇化的健康持续发展，作为重要的体制保障，基层政权必须适时做出改变，创新体制，转变职能和组织框架。

乡镇政府作为我国的基层政权组织，与群众的联系较为紧密，“上管天文地理、下管鸡毛蒜皮”。乡镇政府没有成为中央的绝对代理，但却在基层民众中成为中央形象的代言人。长期以来，乡镇部门普遍存在着人员过多、机构庞杂、功能不清等弊端，对此，学术界针对乡镇政府的撤销早有讨论(1)，其中“乡派”观点是目前较具代表性的观点。这部分学者从乡级政权的特性、政权与自治的关系、政府与财政的关系以及乡级政权运行的事实四个方面分析，提出了把乡级政府改为县级政府的派出机构［2］。“乡派”观点不但紧扣乡镇发展特点，而且同农村改革的背景相结合，对于未来乡镇改革具有较强的指导和现实意义。在现实层面，随着城镇化的开展，位于城郊地区的乡镇逐渐被纳入城区，通过建立街道办事处，实现了市区、郊区管理体制的一体化。在“乡派式”改革和大城市辐射面式城镇化的双重驱动下，各地纷纷掀起了“镇改办”的热潮。以济南市历城区为例，2010年全区撤消了5个镇，新设立了9个街道办事处。W街道办事处就是其中之一，也是全区改革后第一个申请并获批成立社区的街道(2011年11月)，目前共有东区、西区等4个社区。

由乡镇改为街道办事处，从一级政府变成派出机构，是现阶段基层政权职能转变、结构优化、效率提升和基层服务型政府建设的重要选择。尤其在城郊结合地区，随着地方经济社会的发展以及公众参与社会发展意愿的增强，社会对基层政权的职能要求进一步提升。同时，城郊结合地区往往是产业集聚区，以W街道办事处为例，其辖区内有山东省、济南市的诸多大中型企业，基层政府现有的职权无法提供满足各类大中型企业发展的服务。这进一步加剧了乡镇体制建设与地方经济社会发展的差距，传统乡镇架构的不适应性进一步加深。“撤镇建街”则有助于在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等各方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。

二、改革后街道办事处面临的难题及挑战

“镇改办”后，街道办事处成为上级政府的派出机构。性质的变化带来了机构设置、人员、职能和公共服务等多方面的改变。但这种转变并非一蹴而就，新成立的街道办事处在工作中仍然面临着各种难题及挑战。

(一)权责不清，城市管理乏力

首先，在机构设置上，乡镇一级通常参照上一级政府设委办站所。办事处则从机构到人力都进行了压缩，通常一个科室要对应多个上级部门。同时，编制的减少使办事处缺乏足够的人力完成上级交代的任务。以W街道为例，办事处内设6个行政机构，行政编制核定为27人;5个财政拨款事业单位，事业编核定为31人;在人员编制上相比之前的乡镇体制分别减少了18个和22个(详见表1)。为缓解编制减少带来的压力，一些办事处在工作中使用事业编制，导致政事不分，混岗普遍。此外，使用临时工也成了办事处解决人员不足的重要方式，但这不仅容易造成工作质量下降，引发执法冲突，而且会加重办事处的财政负担。

表1 W街道办事处机构设置情况

其次，在职权上，作为派出机构，街道办事处的权力由上级政府授予，在授权范围内开展管理活动。街道办事处不具备独立的行政执法资格，重要的管理资源和执法权力仍由“条条”掌控［3］。条块关系是中国政府体制中基本的结构性关系。在城市基层行政管理体系中，所谓“条”是指依法对城市专业领域事务进行管理的职能部门;所谓“块”是指对辖区内包括城市管理在内的行政工作行使组织领导、综合协调、监督指导职能的各级政府［4］。当前，区级职能部门在街道一级往往设有派出机构，对相关专业事务进行管理，并接受上级部门的领导，如公安、工商、税务等。但在实际管理中，办事处与这些派出机构往往事权不清，并且由于部门利益的不同，双方在处理问题时很难达成一致，而办事处又缺乏足够的权力进行协调，因此导致了基层管理中的职责不清、推诿扯皮等现象。此外，就W街道办事处而言，辖区内的大型国有企业在行政上不归办事处管理，这也在一定程度上加剧了办事处管理和协调的困难。

在财政上，乡镇政府实行地方留成，而街道办事处则按人头划拨经费，这导致办事处获得的财政经费较之前乡镇时期大大减少，有的仅够发放工资和维持机构运营。此外，街道办事处的市政、环卫等尚未纳入市区的服务范围，由办事处自行承担，这更加重了办事处的财政压力。财政是街道运行的保障，因此，不少办事处为了解决财政不足的问题而向社会转嫁压力，收取各种费用。这无形之中增加了企业和社会的负担，不是长久和根本之策。

(二)人事复杂，整体观念淡薄

“镇改办”一般是由一个或几个乡镇的若干村落组成一个新的街道办事处。在工作人员构成上，既可能是原班人马，也可能是原属不同乡镇人员的整合。以W街道办事处为例，其辖区包括原A镇16个行政村，原B镇2个行政村，原C镇6个行政村，因此，街道办工作人员大都从这三个乡镇选调而来。这种重组方式为工作的开展埋下了一些隐患:第一，由于人员的整合可能涉及岗位的调换、职级的变动等与个人利益紧密相连的调整，易滋生不满情绪与工作中的消极思想;第二，“镇改办”后人员的地区观念很难在短期内打破，使得办事处管理机构内部易出现小团体、拉山头等现象，影响班子整体的团结稳定;第三，由于成员间缺乏磨合、配合度低，容易影响办事处的运行及办事效率，或是引发内部争执与矛盾;第四，原属不同乡镇的工作人员以往形成了固有的思维模式和工作方式，而“镇改办”后，易习惯性地沿用原有的思路，使办事处工作缺乏整体性和规范性。

(三)职能转变有限，服务水平不一

当前，我国现行的大中城市管理体制可概括为“两级政府、三级管理”。“两级政府”指的是市、区两级政府，“三级管理”分别是市、区和街道三级行政管理。街道办事处作为区政府的派出机构，应承担更多的服务职能而非管理职能。然而，“镇改办”后，一方面，街道办事处管辖的范围扩大了，街道办相应要承担的公共服务职能也随之增多;另一方面，由于辖区内各地方经济发展水平不同、公众由村民变居民的认同度和归属感也不同，公共服务基础差距较大。如W街道办事处通过建立大社区，由专门的物业提供相应的服务，在新成立的4个社区中较好地发挥了公共服务职能;但在一些传统农村社区，由“镇改办”带来的公共服务方面的变化并不显著，本该由社区承担的职能，如养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构等都没有能够如期实现，公共服务滞后，并存在较大的“二元化”差异。

三、新型城镇化导向的深化“镇改办”发展路径

新型城镇化战略的实施和推进，必然会引起一系列的连锁反应，使土地问题、社会保障问题、拆迁与建设问题、农业发展与工业发展问题相互交织。系统解决这些问题，既需要政策的顶层设计，也需要政府尤其是基层政府的具体行动。无疑，基层政权一方面要适应城镇化需要而面临自身性质和定位的调整，另一方面还要承担推进城镇化进程的责任。新型城镇化与传统城镇化的核心区别在于，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变，实现从公共服务、社会管理到生活方式的城镇化和以人的生活质量提升与全面发展为目标的城镇化。因此，基层政府应弱化经济建设职能，强化社会管理和公共服务职能，从经济建设型政府向公共服务型政府转变，才能适应新型城镇化发展的需求。为切实完成这个转变，基层政府应在以人为本、循序渐进、提高效能和配套改革的原则指导下，以建立和完善基层公共服务职能、加强社会管理创新为目标，明确职能定位、理顺责权关系、提高服务水平。

(一)明确职责定位，加大履职保障

“镇改办”后存在的核心问题在于上下关系不清，街道办定位不明。因此，迫切需要明确“镇改办”后街道办事处的职责定位，走出乡镇体制的框架，履行其作为政府派出机构的社会管理和公共服务职能。

作为上级政府的派出机关，街道办事处的职责定位应与其上级政府保持一致，即在上级政府的授权下，对辖区进行综合管理，协调和监督职能部门的专业管理。因此，办事处有必要走出过去乡镇管理体制的框架，回到统筹辖区发展、协调和监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设等职责上来。同时，上级政府一方面要逐步推进市区公共服务向郊区的延伸，将市政、环卫、规划、城管等逐步纳入区政府统一的体系，实现市区、郊区管理体制一体化，减轻街道部门的事务性工作压力，并因事定责、以责定权，改变过去“一票否决”的考核办法，重新确定新建街道部门的考核体系。另一方面，要加大对街道的财力支持，除直接从政府财政拨款上予以倾斜外，还需加大对街道的权力下放，让其管理街道办事处联社、街道所属的工业、商业、服务业、建筑业等企业和各类集贸市场，引导辖区发展高科技项目［5］，从而为街道办事处更好地履行职责、服务发展提供财力保障。

(二)强化整体意识，提高管理水平

对于由若干村落重组而成的街道办事处而言，加强凝聚力和认同感是“镇改办”后面临的重要任务。街道办事处内部的管理人员不仅要打破原有的地域观念，更要加强内部的交流与磨合，并做好人员的思想调整，促使其真正完成由乡镇干部到办事处管理人员的角色转变。

具体而言，一是赋予街道新的文化内涵，通过建立新的街道“名片”，以宣传和举办各种社区活动的形式来整合各类资源，激发干群对办事处发展的参与热情，强化主人翁意识。二是建立干部流转和培训机制，分流安置部分不适合办事处工作的原乡镇人员，加强工作人员管理服务技能培训，并重新确立干部考核体系，在人事管理中引入竞争机制。三是转变管理理念，提高服务意识。“镇改办”是政府从“管理型政府”向“服务型政府”的迈进，因此，办事处管理人员的工作要立足于满足社区居民和辖区单位的服务需求，增强其工作的主动性和创造性，提高办事效率，从而更好地满足辖区经济社会发展及居民生活的需要。

(三)提高服务能力，创新服务方式

中国城市社会控制方式的转型，先是由以法定社区为主转向以单位体系为主，然后又开始由单位制向社区制回归。而单位体制逐渐解体后，原来“单位办社会”所负担的多元化职能必然要回归社区［6］。街道既是行政区域，又是城市社区，具有行政组织和社区组织的双重性质。社区承接了单位制解体而带来的相关社会功能，健全和完善社区功能从而提升居民对街道办的满意度，是协调管理和服务的重要节点。因此，街道办的管理服务工作应以健全社区功能为突破口，以满足居民对社区安全、社区环境、社区服务等方面的需求为目的。

通过各种方式完善社区公益服务、文化体育服务、居民生活服务、家务劳动服务、社区中介服务等方面。如健全社区教育功能，加强街道与辖区机关、企业、学校等单位的合作，以基础教育和成人教育为着眼点，一方面形成支援社区教育建设的合力，另一方面以教育建设推动社区的精神文明建设。健全社区治安功能，“镇改办”之前所属乡镇大都在城郊地区，治安环境较差，而且城镇化建设带来的合村并点也加剧了治安管理的难度。因此，需要街道部门加大投入，综合运用人防、技防、物防等手段，维护社区治安与和谐稳定。健全社区医疗卫生功能，要完善社区卫生服务体系，加强社区卫生服务中心的建设，满足居民小病就近治疗的需求。健全社区保障功能，做好对社区居民的养老保险、医疗保险等社会保障工作，尤其是加大对辖区企业下岗职工、贫困家庭等困难群体的帮扶力度。

同时，在现行城市管理体制下，街道办承担了上级政府交办的大量公共服务项目。借鉴新公共管理的基本经验，在“小政府、大社会”的理念指导下，可通过公共部门与私人部门、第三部门合作方式，拓展公共服务供给机制。一方面，政府可引入市场机制，通过合同外包形式，由企业提供保洁、绿化、养老等公共服务;另一方面，政府可与社区组织合作，通过政府购买形式，委托社区组织提供公共服务［6］。

此外，针对辖区内不同地方公共服务的差异性，在街道公共服务政策的制定上，要注意向落后地区，尤其是农村社区倾斜，优先提升这些地区的公共服务质量;其次，经济发展较快地区的公共服务布局应按就近原则向周边落后地区延伸，一体化发展。发展公共服务要坚持均等，但非同质，更不能坚持普遍主义，要根据经济社会发展状况和财力水平，逐步提高城镇居民基本公共服务水平，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。

(四)理顺权责关系，明确角色定位

“镇改办”后，街道办自身职能发生了变化，与其上下级部门之间的关系也随之改变，必须理顺三个方面的权责关系:一是区政府和街道办事处关系。合理划分区街职能，把区里管不好、管不了，而应由街道办事处管理的事情交由街道管理，并给予相应的权限，做到权随事走，责权相一致，以增强街道办事处综合协调和管理本区域政治、经济、社会的能力。二是明确街道办和居委会关系，使二者重新回到指导与被指导的关系上。办事处要放松对居委会自治事务的把控，引导居委会回到代表居民行使自治权的轨道上来。把便民利民、城管卫生、治安、文化娱乐、卫生保健、劳动就业再就业等社区服务工作落实到居委会，改善居委会办公条件，提高居委会干部素质并落实政治经济待遇，使居委会成为名副其实的城市居民自治组织。三是业务条块关系，即明确不同事务的上下对口关系，按照统一领导，分级负责，重心下移，强化基层的原则，要把条条延伸到街道的人、财、物各方面，一些专业性较强的机构和人员，可由街道和主管部门双重领导，以街道管理为主，公安、工商、税务等具有监督检查职能的机构和人员，以主管部门管理为主。只有在各个职能部门都相互配合的基础上，才能扣紧关系纽带，使基层政权建设更加完善。

注释:

(1)对于乡镇该不该撤销以及如何撤销，学术界有不同意见，择其要者有三。一是认为目前的乡镇体制总体还是适应的，其缺点是人员众多、机构庞杂，因此，可以通过精简机构和人员，理顺乡镇管理权限，来消除目前乡镇体制的弊端，乡镇作为基层政权和国家在农村最基层的行政设置的体制不需要改变;二是认为目前乡镇一级作为基层政权，没有历史依据(所谓“皇权不下县”)，也缺乏现实需要。目前乡镇一级主要是收费养人，陷于恶性循环，因此建议撤销乡镇政府，实行乡镇自治，由农民选举产生官员来管理乡镇社区的事务;三是认为乡镇一级作为政府，没有存在的必要，应改乡镇政府为乡公所。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。

［1］国家新型城镇化规划:2014－2020年［M］．北京:人民出版社，2014．

［2］徐勇．变乡级政府为派出机构［J］．安徽决策咨询，2003(05)．

［3］杨宏山．街道办事处改革:问题、路向及制度条件［J］．南京社会科学，2012(04)．

［4］饶常林，常健．我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善［J］．中国行政管理，2011(02)．

［5］徐永祥．社区发展论［M］．上海:华东理工大学出版社，2000:162－164

［6］华伟．单位制向社区制的回归:中国城市基层管理体制50年变迁［J］．战略与管理，2000(01)．

(编辑:李磊)

F291:D035．5

A

2095－7238(2014)05－0037－05

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．009

2014－03－05

2013年国家民政部课题、山东大学自主创新基项目(IFYT12104)。

张凡(1990－)，江苏泰州人，硕士，主要研究方向:城市治理;周昊(1991－)，山东济南人，硕士，主要研究方向:城市治理。