国际交通拥挤收费管理的经验和启示*

2014-09-01阮英俊余建军

华南理工大学学报(社会科学版) 2014年3期

阮英俊(越南)+余建军

摘要：世界上许多国家一直在道路拥挤收费政策的实施上进行探索，也有很多国家的管理策略取得了显著的效果。各个国家和地区之间出于不同的考虑，所采用的具体实施措施也不尽相同，但主要目的都是为了限制高峰期进入城区的车辆数，从而缓解城市交通拥挤现象，有效利用道路资源。本文主要通过介绍新加坡、伦敦和斯德哥尔摩等城市道路拥挤收费政策的实施案例, 研究国外道路拥挤收费系统的成功经验，构建中国实施道路拥挤收费的设想，以期对缓解道路交通拥挤有所帮助。

关键词：国际经验；拥挤定价；新加坡；英国伦敦；瑞典斯德哥尔摩

中图分类号：F5706

文献标志码：A

文章编号：1009-055X（2014）03-0037-05

国际上实施拥挤定价收费政策的国家主要有新加坡、英国伦敦市区以及瑞典斯德哥尔摩，三个城市的道路拥挤实例证明，制定计划可以采用若干种方法。总之，计划的制定取决于城市的最初状况以及公众的可接受度。上述城市经验表明：交通拥堵收费是一个可行的方法，可以降低交通量，减少交通拥堵现象。而且，与扩充道路容量的方法相比，其性价比更高。此外，经验证明，可以通过制定适当的计划以及采取类似于交通拥堵收费计划等措施，解决公众关注的问题。

一、新加坡

1975年，新加坡首先引入了城市道路收费计划。Small［1］认为道路收费不仅可以解决特续上升的交通运输需求，同时也鼓励了公共交通的运用和需求管理。新加坡市拥有世界上是最密集的人口分布，从1975年到2007年，在面积只有684平方公里的新加坡，人口从230万增长到435万。在此期间，其人口密度超过了每平方公里6千人，其经济平均增长为7%，在2005年，新加坡人均国内生产总值接近25800 美元。

图1新加坡受限区地图

Seik［2］指出由于通货膨胀和收入的升高，道路收费也有所增加，同时收费区域也控制在日益发展的中央商务区。通过这一措施，1975年9月至10月的交通数据显示总体交通流量降低了44%，公共汽车与合用汽车也从41%增长到了62%。

从1975年到1989年汽车数量增长了近一倍。在此期间，进入收费区的车辆从1975年的41500辆增长到51000辆。但是Phang和Toh［3］发现1989年的6月交通流量开始降低。当时，为了解决下午货物车辆增加和镜面效应缺失的问题，该制度进行了调整。1991年，高峰时段的平均车速是每小时35千米，与美国纽约的每小时10千米和伦敦的每小时18千米相比，这些道路显得畅通无阻。1995年，由于绕行收费区的车辆增加导致了东海岸公园大道路段拥堵，所以新加坡政府开始对该路段进行收费。另外，为了使新加坡人逐渐熟悉这种通行收费政策，新加坡政府先在局部试行这种收费政策，即：按照经过次数收取通行费而不是以天为基础收取费用。从7点半到8点半，在这条道路上行驶的车辆会被收取通行费。政策实施后，该道路降低了42%的交通流量，平均速度也从29km/h增长到64km/h。

策划路段收费的目的是维护其他一些高速公路。但是，1998年新加坡引入了电子道路收费系统，该系统代替了地区通行证制度和区域外路段收费制度。电子道路收费系统有更灵活的体系，并且该体系能够依据时间和交通水平将成本折算成实际的边际社会成本。电子道路收费系统的目标是在高速公路维持 45-65km/h的平均速度，并在主要路段维持20-30km/h的平均速度［4］。

关于政策的实施过程中的公众意见，一些学者指出新加坡人在很大程度上接受需求策略。Bull［5］强调了新加坡是一个特殊案例，因为它是一个很小的岛屿国家，但是它却有一个一级政府。在道路定价等方面，该国公民都大力持该政府的规定。另外，交通拥堵收费也与其他策略一同推出。其他策略包括公共运输的改善以及其他满足需求的策略，这样可以提高政策的可接受程度。总体上，公众对政府执行的定价计划和其他策略作出了积极地反应。

二、英国伦敦

2006年，伦敦拥有790万人口，人口密度为4761人/平方公里,该城市长期以来遭受交通拥堵的困扰。Beevers和Carslaw［6］指出2003年执行交通拥堵收费制度之前，人们就已经推荐实施交通拥堵收费制度。伦敦中心区的街道网络自从中世纪以来就基本上没有被扩展，因此，其有限的交通容量导致了严重的交通拥堵。为了解决这一拥堵问题，该中心区开始推行交通拥堵收费计划。在工作日的7点至18点半进入该区域或行驶在该区域的车辆被征收交通拥堵通行费。某些车辆是不需要缴纳这种费用的，比如公共运输工具、出租汽车、应急车辆、残疾人车辆等。在收费区域的居民则可以减免90%的收费。

在伦敦市中心原来的收费区占地面积为22平方公里，即伦敦总面积的13%。该收费区包含中央商务区以及威斯敏斯特的大部分地区。这些地区被一些主要路段环绕，而且这些路段被称为内环路，从收费区域算起一共有174个出入口。Leape［7］研究指出从星期一到星期五7点到18点半统一收费5英镑。因为伦敦整天都有很严重的交通拥堵，所以随时间变化的交通收费不会起到很大的作用。在收费区域的出入口以及收费区域之内，这种收费计划由203个摄像头辅助执行。

图2伦敦收费区域地图

关于交通拥堵收费的执行，虽然从来没有进行过全民公决。但是在诸如收费、时间和规模方面与群众进行了很多商讨。最终，这个决定以政治决策方式作出而不是以经济决策方式作出。最后的结果是：收费5英镑并且取消了对重型货车征收三倍常规费用的提议。

2005年，在不考虑公众商讨中回复者反对的情况下，收费被提高到8英镑。Santos和Fraser［8］断言不能获益于交通拥堵收费计划的人们更有可能参与公众商讨。例如，在2005年的公众商讨中，在所提议区域和原收费区域中的居民都反对将收费区域向西拓展的提议，尽管这两个地区的居民都可能受益于该计划。在所提议的区域中居民可以体验到道路顺畅带来的时间节省。另外，出行至原来收费区的人会被给予90%的折扣。类似的，在原收费区的居民如果出行至所提议的区域，也会得益于时间节省。虽然政策带来了很多益处，但所提议的区域中有72%的回复者以及原收费区域中66%的回复者还是反对该计划。

三、瑞典斯德哥尔摩

2006年，瑞典斯德哥尔摩市引入了交通拥堵收费计划并试行，并于2007年正式实施这项政策。2007年，瑞典斯德哥尔摩拥有城市人口1252万，人口密度为每平方公里3313人。从1990年到2005年，瑞典斯德哥尔摩人口增长了25万，年增长率为12%。2008年，在瑞典斯德哥尔摩市城市区域上，每一千个居民中就有370辆车。这在瑞典是最低的数值并且该数值低于这个国家的平均数。瑞典斯德哥尔摩市中心的年度交通增长在1990至2002年期间增速较缓甚至停滞不前，但是瑞典斯德哥尔摩地区的交通在这个期间每年增长17%。原因很可能是交通已经达到容量水平，尤其是在高峰时段交通拥挤现象更为严重。在20世纪90年代，路段收费作为降低交通流量的措施被讨论，并在该城市中为新的基础设施融资。Kottenhoff和Brundell［9］将瑞典斯德哥尔摩市区描述为有益于公共交通的区域，该城市在2006年试行收费之前拥有高质量的公共交通。瑞典斯德哥尔摩市的公共交通系统包含公交车、地区列车、有轨电车和地铁。

如图3所示，收费区域包含瑞典斯德哥尔摩市中心，该收费区域含有18个入口。东西方向行驶的司机可以在不花钱的情况下通过收费区域的南部行驶。尽管欧洲线路四穿过收费区域的西部，南北行驶的驾驶员可以通过该线路避免收费，因为他们需要穿过收费区域以到达国家公路网络。如果在30分钟之内他们从任何其它收费站离开该区，他们将不会被收费［10］。

收费区域内的主要道路和斯德哥尔摩市中心的主要道路都被测量并于前一年的上午和下午高峰时段相比较。Hamilton［11］指出试执行最终报告表明：在通往城市的主要路段上，早晨高峰时段发生的拥堵减少三分之一，并在下午高峰时段减少二分之一。在试执行期间所统计的出行次数中，总体交通量下降20-25%，而公共交通增长5%，超过90%转向公共交通［12］31-65。瑞典斯德哥尔摩交通拥堵收费试执行是由瑞典中央政府决定的，而不是由瑞典斯德哥尔摩地方政府决定的。从法律方面来看，对车辆征收的费用等于一项税务。因此，对车辆征收的税务将被交送中央政府，而瑞典地方政府只能对自己的居民征税。

图3瑞典斯德哥尔摩收费区域地图

四、经验学习

城市状况评估显示，瑞典斯德哥尔摩和伦敦两个城市具有相似的情况，即早晨时段轿车较少而公交车较多。而在新加坡，实施通行制度计划之前，早晨时段公交车使用量低。这说明瑞典斯德哥尔摩和伦敦两个城市，与其他两个城市相比，或许需要在公交车方面开展较小规模的扩张。少量公交车的加入，表明被征收合理费用的将主要是低收入者，因此，公平效果可能要好于其他城市。

（一）计划制定

瑞典斯德哥尔摩使用了最先进的收费系统，即按照时间和通道收费，而其他三个城市使用了日票系统。由于车辆类型或位置没有区别，所以，不能保证在收费区内降低交通拥堵并使系统达到最佳效果，其他城市执行的是日收费计划。此外，降低了执行这些计划的风险，随着用户逐渐了解了这些计划，计划的进一步完善成为可能。目前，新加坡拥有最先进的收费计划，即按照乘车单元、每日时段乃至地点收费。因此，新加坡已经拥有最有可能达到系统最佳效果的系统。在制定主要计划的同时，也制定了其他的配对计划。比如：高峰期行车收费之时或者之前，增加公交车数量。鉴于通行收费制度只在早晨时段执行25小时以及早晨时段城市车辆拥堵的现实。所以，新加坡受限车的数量总是居高不下。对于居住在收费区外并且“不得不”驾车通过该区的居民，所有计划都有免费规定。对于每日往返乘客，新加坡要比瑞典斯德哥尔摩和伦敦免费数额高。

（二）需求响应

在伦敦和瑞典斯德哥尔摩，早晨高峰时段的交通减少量比较低，这可能与早晨很多人出行有关。因此，在改变时间方面，灵活性较小。另外，早晨效果可能遇到唐斯定律，即：释放的道路空间，从其他时间或许其他的交通模式和道路吸引交通量。在伦敦和瑞典斯德哥尔摩，高峰时段的交通量发生了最大程度的降低。在瑞典斯德哥尔摩，尽管高峰时段通行费只是收费的一半，但是事实上反映了预测需求响应的难度。在新加坡收费区周围的内环路上，增加了交通拥堵。尽管增加的交通拥堵与过高的收费有关，但是提高了对其他城市的认识，即道路收费可以将交通量转移到其它地方。因此，在启动该计划之前，伦敦和瑞典斯德哥尔摩开展了交通管理，并在各自关口起到了较小的作用。虽然在关口和环路增加了交通拥堵，但是不至于造成不必要的交通状况恶化，因为这些路与内部城区相比，可以更好地适应承载较高水平的交通量。

（三）公交车

最初，在公交车次或速度上，新加坡没有任何改进。而伦敦和瑞典斯德哥尔摩，在公交车速和准时性上，进行了改进。公交车规模增加不仅可以影响人们的出行时间，也可降低车内拥挤。此外，更多的新路线为乘客提供了更大的灵活性。然而，公共汽车的大量增多会带来一些问题，比如公交站处出现拥堵，要求大力开展交通管理。在新加坡，公共汽车数量增加了三分之一，远远高于瑞典斯德哥尔摩和伦敦。此外，相对于伦敦和瑞典斯德哥尔摩，新加坡没有往返列车和地铁，增加了交通负担。Mohring［13］研究发现，由于被征费的大多数驾驶员改用其他交通工具或时段，情况会变得更加糟糕，因为这迫使他们改变出行习惯。除非他们喜欢驾驶轿车出行，否则，公交车早已经成为他们出行的交通工具。如果这部分含有较大数量的公交车乘客，也可影响结果，因为该群体可以认为是乘坐轿车往返。

（四）调整和更改

根据意外的需求响应，新加坡已经对其计划进行了重大更改和改编。虽然在实施部分计划（如全天计划和适时变动收费、支路/环路的交通管理）时，可以为其他城市提供借鉴。但是，在收费或取消免费方面，瑞典斯德哥尔摩和伦敦对其计划都进行了修改。瑞典斯德哥尔摩制定了通行收费计划，计划覆盖最大份额的城区面积 (9%)，其中，22%的城区人口居住在收费区内。关于居住在收费区内的居民的人数，还没有有效的资料说明。但是，即使考虑到中心区域较高的人口密度，收费区内的居民数量也不会超过5%。因此，瑞典斯德哥尔摩最多数量的城市居民从环境状况改善中受益。这是对该计划最拥护的一个群体，如果对该计划进行投票表决，这个因素可能赢得公众的大力支持。在伦敦，交通拥堵收费是市长竞选宣言的内容之一，因此，这是人们对伦敦交通拥堵收费的间接投票。

（五）政策与实施过程

在城市，收费区内的业务很少受到负面影响，一般来说，整体业务遵从经济发展趋势。工作时段之后，所有计划的任务结束，这个事实意味着：在晚上，购物者仍能免费进入城市。目前，在伦敦、瑞典斯德哥尔摩、新加坡，每天下午6:30之后的任何通行收费计划都将无效。同时，为了更好地适应通行收费计划的时段，商家可以调整开门营业时间，即使考虑到中心区域较高的人口密度，收费区内的居民数量也不会超过5%。因此，瑞典斯德哥尔摩最多数量的城市居民从环境状况改善中受益。这是对该计划最拥护的一个群体，如果对该计划进行投票表决，这个因素可能赢得公众的大力支持。对于公交车，浏览伦敦和瑞典斯德哥尔摩的最初状况，会发现早晨交通高峰时段的公交车数量多，而轿车的数量少。这说明早在启动通行收费之前，拥有轿车是比较奢侈的一件事情。城市结果显示，就公共汽车增加速度、可靠性和灵活性来说，所有城市的公交车乘客认为况较好或良好。

五、结论

以上讨论显示，瑞典斯德哥尔摩和伦敦拥有实施交通拥堵收费计划的最佳条件。瑞典斯德哥尔摩拥有很多居住在收费区内的居民，并拥有城市内居民的最高支持度。此外，为了获得广泛支持，瑞典斯德哥尔摩确定了两个环境目标，并且公众比较容易理解。为了使计划获得支持，这些因素都是很重要的。翻阅关于瑞典斯德哥尔摩和伦敦的报告，伦敦交通局的报告着重强调收费区内的交通，这只是瑞典斯德哥尔摩四大目标之一。由于一个区域的交通拥堵现象取决于几个因素，有些是不可预知的，比如，通向城市的入境道路。在伦敦，随着近年来原来收费区内交通拥堵的增加，与瑞典斯德哥尔摩发生的类似情况相比，伦敦对相关批评更加敏感。

参考文献：

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［3］Phang S Y, Toh R S From manual to electronic road congestion pricing: The Singapore experience and experiment ［J］. Transportation Research Part E: Logistics and Transportation Review, 1997, 33(2): 97-106

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The international traffic congestion charging management

experience and Enlightenment

RUAN YingJun，YU JianJun

（School of Business Administration, South China University of Technology, Guangzhou 510640, Guangdong, China）

Abstract: Many countries in the world have been studying the implementation of the pricing policies for road congestion policy, and some of them have achieved remarkable results. However, different countries have adopted different approaches for different reasons. This paper introduces some policies implemented by Singapore, London, Stockholm and some other cities in foreign countries and their successes and experience, which might be helpful for solving the same problems in China.

Keywords: international experience; congestion pricing; Singapore; London；Stockholm Sweden.

（责任编辑：邓泽辉）