冉 连

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

频频发生的自然灾害所引发的公共危机已经成为当前学界的重要研究对象。出人意料的自然灾害并不可怕，可怕的是在灾害发生后期的各方面治理过程中所忽视和存在的问题。由此，在公共危机治理过程中，公共政策制定就显得尤为重要了，这关系到后期人心与秩序的稳定。本文以芦山灾区调研的切身经验，结合公共危机治理与公共政策的相关理论，试图发现政府在灾后重建过程中公共政策制定方面存在的问题，并试图探寻解决这些问题的理性路径。

一、公共危机治理与公共政策制定概述

(一)公共危机与公共危机治理

我国是世界上遭受自然灾害最为严重的国家之一，2012年，各类自然灾害共造成我国2.9亿人次受灾，1338人死亡(包含森林火灾死亡13人)，192人失踪，1109.6万人次紧急转移安置。2012年因自然灾害造成的损失达接经济损失4185.5亿元，农作物受灾面积2496.2万公顷，其中绝收182.6万公顷;房屋倒塌90.6万间，严重损坏145.5万间，一般损坏282.4万间。[1]自然灾害引发的公共危机广受学术界与政府的关注，自然，公共危机与公共危机治理就成为了社会关注的焦点。

从字源上考查“危机”(crisis)本来是一个医学术语，指人濒临死亡，游离于生死之间那种状态。目前来看，危机一词用途广泛，主要与紧急事件、灾害以及事故等紧密相连。关于危机的内涵国内外学者有诸多见解，有从危机决策困难性方面出发，有从危机的影响(人、财物、组织)方面出发，也有从危机系统失衡的角度来定义，等等。总的来说，危机主要是指对特定的影响主体的政治、经济、文化、生产、生活等某一方面或多方面产生影响，需要相关主体采取紧急措施加以应对的状态或事件。

关于公共危机的定义，从公共管理的角度理解公共危机的观点认为，公共危机是一种产生了影响社会正常运作，对公众生命、财产以及环境造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，需要政府和社会采取紧急特殊的措施加以应对的紧急事件或紧急状态。[2]公共危机具有突发性、紧迫性、高度不确定性、高度破坏性、信息不充分性、资源严重缺乏以及相互影响与交叉的特征。公共危机主要分为突发性灾害性危机(如自然灾害，灾难事故)与重大社会危机(恐怖活动、犯罪行为、破坏性事件)两大类，前一种主要是自然引起的危机，后一种是人为引起的危机。本文主要研究对象为前一种公共危机，即由自然灾害所引发的灾害性公共危机。突发的特大自然灾害，往往是难以预测的，造成的社会灾害也是巨大的，政府采取的应对措施与危机管理的决策是否正确，不仅关系到灾害处置的结果，通常还可以表现出政府的效能，而且一旦处置不当，自然灾害便有可能引发或演变为社会危机。

公共危机的治理是在公共危机管理的基础上发展而来的，公共危机治理是一个复杂的过程，在这个治理过程中政府仍然占据着核心的地位，但是市场、第三部门、媒体以及公民个人的作用是不容忽视的。[3]公共危机治理要求从以往的政府管制民间的单一行政管理模式向扁平化的政府—社会公共复合组织的模式方向发展，形成“横向到边，纵向到底”的全覆盖公共危机治理格局。[4]由此，我们知道公共危机治理不再是政府单一地主导并凌驾于社会之上，而倡导的是一种政府与多元主体间形成的一种战略合作伙伴关系。公共危机治理主要有事前预防治理，事中应急管理，以及事后恢复阶段治理。在此公共危机治理理论的基础上，本文着重研究自然灾害性公共危机的事后恢复阶段的治理的相关内容，也即灾后重建过程中存在的以及需要亟需解决的政策问题。

(二)公共政策制定以及其与公共危机治理的相关性分析

公共政策从本质上来讲是政策主体运用公共权力对全社会利益与价值作权威性分配的工具与手段。政策制定，也称政策规划，是指为了解决某个问题而提出的一系列可接受的方案或计划，并制定出政策的过程。[5]政策制定是公共政策过程的起点与首要阶段，是政策科学的核心主题，任何一个收效甚好的政策都必须从政策制定着手，抓好起始环节，才能为后面政策的更好落实打下坚实的基础。

在公共危机治理过程中，尤其是在恢复阶段的治理中，公共政策的制定显得尤为重要，这是彰显社会公平，维护社会稳定的重要前提，从某种程度上说这不仅是政府能力的具体体现，也是实现政府能力的一道桥梁与工具。正如我们前面所说，由自然灾害引发的公共危机如果在事后治理阶段没有切实可行的政策予以引导，将会引发甚至演变成一系列的社会危机。因此，公共政策的制定在公共危机治理中的作用就显得特别重要了，在公共危机治理过程中如果相关主体充分利用公共政策这种手段，是使公共政策制定具有合理与可行性，那么就能有效解决社会问题，实现相应的目标。

公共危机治理过程也是一个重新分配价值利益的过程，任何一个治理背后都潜藏着利益的博弈，而利益的博弈的需要由公共政策的制定来表达。因此，良好的公共危机治理需要公共政策来推动，尤其是公共政策制定环节。公共危机治理与公共政策的制定之间存在天然的联系，在公共危机治理过程中，政府需要制定及时有效的公共政策来稳定秩序和安抚人心。可以说公共政策制定的合法性与有效性关乎到公共危机治理的成效，反过来有成效的公共危机治理一定是在合法有效的公共政策支撑之下而形成的。

二、灾后重建过程中公共政策制定存在的相关问题

公共政策制定在公共危机后期治理过程中具有十分重要的意义。由自然灾害引发的公共危机表明不仅在救灾过程中要制定行之有效的公共政策，而且在灾后重建过程中的公共政策制定也是十分必要的，这关系到灾区后期的稳定与和谐，更是重振灾区群众生产、生活信心的基石。

(一)4·20芦山地震带来的思考

2013年4月20日上午8点02分，雅安芦山县(北纬30.3 度，东经 103.0度)发生里氏 7.0级地震，震源深度约13公里。截至24日18点，全省累计有200多万人受灾，196人遇难，21人失踪，13484人受伤。其中，雅安8个县有110万人受灾、176人遇难、19人失踪、12030人受伤(重伤995人)。灾区房屋损毁严重，累计农村住房倒塌18.63万间、严重受损43万间;城镇住房倒塌6700多间、严重受损8万多间。基础设施，包括公路、桥梁、电力、通信、水电站、水库都受到不同程度的破坏，造成了巨大的经济损失，特别是对生态也造成了严重的破坏。[6]

此次芦山强震中，我国政府迅速反应，在汶川大地震与玉树地震的经验上有效地指挥了了此次抗震救灾活动，赢得了国内外的一致好评，民众对政府的救灾速度和措施比较满意，民族凝聚力进一步得到了提升，地震发生后党中央国务院高度重视，习近平主席重要指示要抓紧灾情了解，把抢救生命作为首要任务，千方百计救援受灾群众，科学施救，最大限度地减少伤亡，同时要加强地震监测，切实防范次生灾害。要妥善做好受灾群众安置工作，维护灾区社会稳定。同时，地震发生当日李克强总理飞赴灾区部署抗震救灾工作。在各级领导的指挥下以及各级部门的紧密配合下，救援工作有序开展，取得了预期的效果。

在此之前我国已经经历了几次大地震了，如汶川地震、玉树地震，因此，我国政府尤其是地方政府在应急救灾方面的能力得到了很大的提高，这也是国内外有目共睹的，但我们说公共危机治理，不仅仅是前中期的灾害应急管理，后期的恢复重建也是十分重要的，尤其是灾后恢复重建的公共政策制定，这关系到灾区群众长远利益、人心安定的问题，也是政府能力更为本质的体现。由此可见，灾后重建过程中公共政策制定是需要加以重视并研究的问题，如果说灾害中的救援是关系到灾区群众生命的问题，那么灾后的恢复重建更是关系到他们今后的日子里该怎样生活的问题，这是一个更为长远的问题，这个问题解决的好，灾区群众生活就有新的方向与新的希望，如果解决不好，这将会给灾区的今后的稳定繁荣留下隐患。因此，要解决以上问题，首要任务就是要制定好符合灾区群众今后生活、生产的公共政策。

(二)灾后重建过程中公共政策制定容易存在的问题

为了能够及时、快速了解雅安芦山地震灾区群众对灾后重建的公共政策需求，为中央出台相关政策和四川省制定灾后重建规划提供灾区群众真实需求的第一手资料，四川大学公共管理学院于2013年5月5日开始，深入芦山、天全、宝兴等地震重灾区，对受灾群众进行了入户调查。笔者有幸成为志愿者之一，深入受灾群众家中了解他们的真实需求与灾后重建的建议，在调查过程中笔者获得了很多信息，并进一步反思发现灾区群众的真实需求与其指出政府在灾后重建中政策制定存在的问题正是公共政策制定过程中存在的问题。通过调研整理和查阅相关文献，笔者整理出政府在灾后重建过程中公共政策制定很容易存在以下问题:

第一，公共政策的制定没有以群众需求为导向，群众真实需求没有得到体现，成为政策的被动接受者。

我们在调研过程中，许多群众表达了他们灾后最需要解决的问题就是住房重建或加固，从重灾区的情况来看，绝大部分受灾群众的住房都需要重建，虽然从室外看许多房子都没什么损伤，但是室内许多墙壁都发生大面积龟裂，几乎不能住人。因此，灾区人民最需要解决的就是住房，他们表示只要国家的政策把他们的住房问题解决好了，其他一切都有希望。但是关于住房重建公共政策，灾区群众表示一点也不清楚，也没有村干部来征集他们的意见，他们表示也许会像汶川地震后那样，他们只会被动的接受已经制定出来的政策，而他们的真实需求不会在政策制定中得到体现。目前，我国的政策制定模式是，中央或省级政府制定宏观指导政策，地方政府主要负责制定具体的执行政策，然而上级政府在政策制定过程中由于层级原因没有得到下级政府关于群众需求的充分信息，而下级政府也没有充分考察调研灾区群众的真实需求，很多政策的制定只是根据一把手或者部分专家的见解来确定。同时，很多地方政府在制定灾后重建的公共政策，为了政绩，只求重建速度，而不讲求质量，没有认真听取底层群众以及社会民间团的考察意见及建议，这使得政策制定出现了偏差，公共政策制定没有反映群众的真实需求，这也给政策执行带来了很大的阻力。

第二，公共政策制定中上下级政府之间权力关系不尽合理，政策制定容易出现“上面千层线，落地一根针”的状况，影响政策有效执行。

从目前我国政策制定的体系来看，政策制定权主要掌握在省一级政府手中，市县一级政府基本上是在执行政策，然而，它们是灾情体验最为真切与灾区群众交流最为密切的主体，却很少有或者没有灾后重建政策的制定权，这难免使得灾后公共政策的制定出现问题。这样就会出现“上面千层线，落地一根针”的现象，也即基层政府在政策制定与执行方面困境重重。我们说国家省级政府出台的政策往往原则性较强，比较抽象，针对性不强，不能有效指导灾后重建的具体工作的开展，而县一级政府了解灾后重建的实际情况，大部分却只能根据抽象的政策去实施灾后重建，这会使得其在灾后重建中无所适从，由于其没有实际的政策的制定权，因此，许多下级政府就会想法变通甚至扭曲执行政策，同时其也会根据其偏好、意向利益驱动或政治考量选择性地执行政策，而且也会根据政策对象不同，选择性地执行政策。[7]由此，可以看出基层政府没有政策的实际制定权，在上级政府许多政策方针以及多重压力的压迫下很容易就“动手脚”，扭曲政策，从而损害灾区群众的利益。因此，在调研过程中灾区群众对基层政府对政策执行的表现出不满的情绪，尤其是对村一级的干部，群众普遍认为基层干部在政策执行过程中有截留救灾资金、物资等贪污腐败等“暗箱操作”的现象，这与公共政策制定中上下级政府在政策制定权力方面不协调状况不无关系。

第三，在公共政策制定过程中，缺乏政策制定者与执行者以及政策制定者与政策对象等相关主体的长效沟通机制。

灾区群众之所以会反映对重建政策的不了解或者不清楚主要还是在政策制定过程中缺乏长效的沟通机制。首先政策制定者与政策执行者方面缺乏有效沟通，在我国政策制定的体系中，政策的制定者主要是中央与省级政府，而政策的执行者却主要是市县级政府，也就是说政策制定的主体与执行主体是不同的，由于主体的不同就沟通中很容易出现误差，上级政府大概了解灾情的情况下拍脑袋制定政策，而下级政府为了自身利益尽量迎合上级政府的政策，而不去根据实际情况需要向上级政府提出相关的意见及建议，这样一个缺乏沟通的政策制定过程，其政策效果是可想而知的。其次，政策制定者与政策对象的交流还不够。经常会出现这样一个政策现象，即政策已经出台了，广大群众却表示不了解相关政策。很明显政策制定过程中，政策的制定没有广泛地动员广大群众的参与，很多过程都是走形式化，政策制定大多是是听取村干部或部分乡村精英集团的意见。同时，作为政策执行者的广大基层政府没有做好在政策制定过程中的沟通宣传解释工作，也没有及时有效地向上级政府反馈问题信息，报喜不报忧，这就使得制定出来的公共政策缺乏科学性与合理性。最后政策制定者缺乏与社会民间组织的沟通，尤其是政府在制定灾后重建的公共政策中容易忽略民间组织的作用，认为其只能在救援中发挥作用，而关于对民间组织在重建过程中对接沟通机制的构建却十分滞后，政府一直在唱主角，忽视民间组织的重要沟通桥梁功能，致使民间组织在灾后重建中的作用没有充分发挥。

第四，公共政策制定过程中公平性备受群众关注，政策制定在保障监督政策公平执行的环节上还需要加强。

我们说公共政策是政府等公共主体用来解决社会问题，进行利益调节的一种工具。可以说，公平性是公共公共政策价值的基准点。在中国古代就有不患贫而患不均的说法，因此公共政策的制定过程中，公平性就显得格外重要，灾后重建过程中公共政策制定必须考虑其公平性，尤其是要能够监督政策的具体执行。在调研过程中，许多群众反应许多基层干部在资金、物质分发方面存在不公平的现象，许多群众都有积怨在心里，只是没有表达出来。因此，可见在灾区涉及救灾物资发放、住房维修补贴以及发放其他补贴方面表明公共政策制定在保证监督政策公平执行方面还存在问题，政策制定过程中保障监督考虑不全面，将直接导致政策执行过程中的不公平现象发生，出台的政策不公平，这会使得政策的执行者无法准确掌握政策的尺度，这也使得部分人趁机钻政策的“空子”，许多政策执行者仅依靠自己的判断来执行公共政策，很大程度上削弱了政策的效果。[8]同时，政策制定者还很容易忽视弱势群体和处于边缘群体村庄和群体，使得非常需要帮助群众而没有得到应有的帮助，对于多数农村社区而言，地震导致了大规模的因灾致贫和返贫现象。房屋受损对于多数受灾群体而言，差不多毁掉了半生的努力，灾后可持续生计重建和房屋重建的双重压力，致使大量灾民成为贫困群体。因此，灾后重建过程中公共政策制定一定要体现“公开、公平、公正”的原则，更为重要的是公平的原则，这关系到灾区今后社会的稳定，也是政府积累合法性的重要途径。

第五，公共政策制定容易忽视对灾后文化建设。

我们说灾后重建过程中公共政策制定将大部分精力都集中在物质重建方面，而精神意识方面的建设容易被忽略，尤其是关于培养广大群众防灾减灾的意识方面的政策制定还不到位，灾难并不可怕，可怕的是群众永远弄不懂灾难的原因。在调研过程中很多群众都不懂怎样在地震中保护自己，虽然他们表示政府在这方面有过宣传，但是好多都是“走形式”，他们也没时仔细看，最后也就不了了之。经历了汶川地震的许多群众仍然在此次地震中受到了很大伤害，可想在灾后重建过程中公共政策制定在培养广大群众了解灾害以及构建防灾减灾意识方面还存在很大的漏洞。

三、灾后重建过程中确保公共政策合法有效的理性路径

要确保公共政策的合法有效，就必须着力解决在灾后重建过程中公共政策制定过程中容易出现和存在的一系列问题，公共政策制定过程是政府向公众提供公共服务的一个过程，一个建立在公民对话与公共利益基础之上，并且将二者将结合的公共政策才是合法有效的公共政策。[9]因此，灾后重建过程中应从下几方面路径努力来确保公共政策的合法性与有效性。

第一，建立以灾区群众需求为导向的公共政策制定标准，形成“群众需求导向”的政策决策模式。

灾后重建过程中，公共政策的制定必须是以灾区群众需求为导向的，只有真正把握了群众需求的公共政策才具有执行性，才会受到群众的拥护与支持。群众不再是被动接受政策的对象，政府应该充分发挥群众主动影响政策制定的作用。政府在制定公共政策是一定要先摸清群众的需求，一定要避免表面上“看起来美”的公共政策，实际却没有真正解决群众之所急、之所想。为此，建立以群众需求为导向的决策模式需要从以下几方面努力:首先，要转变公共政策制定完全以专家、政府官员以及精英集团为导向的决策思维模式，在关乎群众切身利益的公共政策制定需要广泛地吸纳基层群众的参与，听听他们真实的需求。其次，要尽快建立公共政策制定的回应机制，公共政策的制定不仅仅是一个自上而下的模式，更应该是开放的“自上而下与自下而上”的双边的互动模式，只有这样才有可能使政策制定过程中实现信息的对称，群众的需求才能更好地被挖掘出来。最后，建立群众需求导向的公共政策制定模式，还应该倾听民间团体、高校单位等的考察调研意见，因为他们的非政府性，以及专业性，群众与他们的交流压力更少，更能够讲出他们心中的最真实的想法与诉求。只有建立以群众需求为导向的公共政策才能更好地体现灾后重建过程中“尊重民意、维护民权、珍惜民力、实现民利”的政策导向。

第二，在灾后重建公共政策制定中注重厘清、理顺以及优化上下级政府间的权力关系，保障基层政策制定与执行中的地位与作用。

在传统的政策制定与执行模式中，一般要求政策的制定与与政策的执行相分离，也就是我国公共部门普遍存在的现象，即上级政府制定好政策，设定目标，下级政府负责执行政策目标。这种自上而下的政策制定模式是大有问题的，而那种倡导政策制定者与政策执行者共同协商的协作关系的上下双边互动的政策制定与执行模式是值得推广的，因为这种模式更加强调建立参与式、协商式的民主化状态的决策机制。因此，为了更好有效地落实灾后重建的各方面政策，上级政府应给予县一级政府在结合实际的情况下制定公共政策的权利，从而使出台的政策更加具有可操作性，从而避免出现政策的制定者(国家、省级政府)制定出来的重建政策抽象原则性较强而政策的执行者在操作过程中对针对性不强的政策目标往往是无所适从的现象。所以，省级政府在制定灾后重建的公共政策时，应该适当地向县级政府放权，鼓励县级政府根据当地的实际情况出台相关政策，并报省级政府备案，省级政府加以监督。同时还要加强上下级政府之间的沟通与协商，从而来强优化与厘清灾后重建公共政策制定过程中政府间权力关系，从而保障政策的有效执行。

第三，在灾后重建公共政策制定过程中，建立政策制定者与执行者以及政策制定者与政策对象等相关主体的长效沟通机制。

在灾后重建公共政策制定中建立长效的沟通机制是十分必要的，灾后重建是一个比较漫长的过程，在这个过程中是需要有固定有效的适合各主体对象的沟通机制的建立，从而将各种意见与需求纳入政策制定的议程的机制，保证政策的合理性与可接受性。首先政策制定者与政策执行者的各政府部门之间要建立“勤报告”、“多联系”、“快协商”的信息沟通制度[10]，保证政策制定与执行的协调与顺畅。其次，信息先行，建立快速便捷、上通下达的社情民意沟通反馈机制，灾后重建政策关乎受灾群众的直接利益分配必须要建立长效的社情民意的沟通机制，通过沟通交流及时了解群众的需求，具体包括建立公众信息服务平台，建立与基层政权长效的交流与建议的反馈机制。最后要建立与民间力量的沟通协商机制，民间力量可以通过非正式渠道发挥更高更灵活的响应度，覆盖政府不能做到的点面。因此，公共政策的制定要建立与民间社会团体的交流沟通平台，充分发挥其自身的优势，以确保灾后的公共政策能够最大程度地得到群众的认可与支持。[11]总之，灾后重建要建立起长效的沟通机制网络(如图一)才能保证政策的合法合理性。

图1 政策制定过程中的沟通网络

第四，在灾后重建政策制定过程中，关注弱势群体与边缘地区，要着力发挥政策制定在监督保障公共政策公平执行的作用。

公平是和谐社会与公共政策共同追求的核心价值目标，作为社会价值权威分配的公共政策必须将公平作为其核心价值标准，必须关注公平问题。政府作为国家公共权力的行使者以及公共事务的管理者，是全体公民公共利益的代表着和群体利益的整合者，因此其在制定公共政策是必须彰显其公平正义性，从而维护其合法性与权威性。[12]灾后重建过公共政策过程中很容易出现政策盲点，即政策制定很容易忽略弱势群体与边缘村落，由于受媒体放大甚至歪曲报道的影响，政府的政策往往向这些地方倾斜，而使得未能被媒体关注到的地方往往被忽略或者支援较少。本次地震中就出现了救灾盲点的天全县，因此，政府在制定灾后重建政策时就应该避免类似情况的发生。灾后重建政策的制定一定要全面，一定要争取覆盖所有的乡镇村社，避免出现灾后政策受惠盲点村镇，同时还要照顾到弱势群体的特殊需求，对待特殊的受灾群众应该制定具体的救助与支持措施，尤其是对受灾的孤寡老人、孤儿、孤残等人员的照顾与救助[13]。除此之外，灾后政策制定一定要注重对后期政策执行的监控，即在政策制定过程中要完善对基层官员对政策执行的监控，以防止出现灾后重建物资与资金截留等执行中的贪污腐败问题，这是一个亟需解决的大问题，许多受灾群众都在反映此问题的严重性，这也是关系到公平的一个大问题。因此，在政策制定中一定要加以考虑。综上而言，灾后重建过程中的公平问题是关乎重建有效顺利进行的重要因素，也是政府彰显其权威性与合法性的重要契机，这就要求在促进公共政策的制定中要彰显政策的公平性。

第五，要加强公共政策制定过程中注重引导灾后群众精神文化的建设。

灾后重建公共政策制定过程中不仅要促进物质方面的重建，精神文化的重建也必不可少，为此各级政府在促进物质重建的同时，更应注意灾后的人文社会重建，其本质上是要在物质废墟与精神巨大创伤的基础上，借助各种内在与外在的力量，修复受到破坏的家庭、邻里、亲朋好友、社区组织等，使家庭与社区、社会逐步恢复自我组织与自我发展的活力，使灾区人民重新过上安详有序的生活。当然，这是一个渐进的过程，不能一蹴而就，绝非三五年能够奏效的。发达国家大地震“震”出来的经验中，不仅有防御次生灾害之策，更有医治灾区社会系统网络的软性创伤。在灾后人文社会重建过程中需要政府与社会自治组织共同携手来帮助灾区群众重新认识地震，构建防灾、减灾的意识，更为重要的是修复因地震而受到破坏的社会关系，同时要发挥基层自治组织在宣传带动参与构建防灾减灾文化方面的作用，使灾后的精神文化建设能切切实实地落到实处。

四、结语

灾后重建恢复阶段是公共危机治理的重要环节，其直接关系到灾区群众后续正的常生产生活，也是灾区今后稳定与繁荣的重要前提。因此，公共政策制定需要在灾后重建过程中发挥着重要的作用，这关乎到灾后重建有序、高效地进行。切实关注灾后重建公共政策制定过程中可能或已经存在的问题，并探寻解决这些问题的路径对于实现灾后重建“尊重民意、维护民权、珍惜民力、实现民利”的政策导向以及确保灾后重建能够更加科学有效具有重要的现实意义。

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