郑 雷 郑苗壮

(1.华东政法大学 国际航运法律学院，上海 200042; 2.国家海洋局 海洋发展战略研究所，北京 100860)

“海洋保护区是在区域内对所有海洋资源提供特殊保护的区域”，*此定义来源于南极海洋生物资源养护委员会网站，参见http://www.ccamlr.org/en/organisation/achievements-and-challenges#MPA，最近一次访问是在2014年5月30日。海洋保护区的建立能够对区域内的物种和生态环境的恢复起到积极的作用。2009年11月在澳大利亚召开的第28届南极生物资源养护委员会(CCAMLR，以下简称“委员会”)大会上通过了一项措施，在公海上设立了第一个海洋保护区——南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区，自此以后，委员会收到了多份建立海洋保护区的提案，海洋保护区在南极设立渐成趋势。2013年7月11日至16日，委员会在德国不莱梅召开特别会议，美国、俄罗斯和我国等25个成员国商讨在南极地区建立海洋保护区的议题，其中会议的焦点便是审议由美国和新西兰联合提交的建立“罗斯海海洋保护区”(Ross Sea Region MPA)的报告，*在这次上大会各国没有达成建立罗斯海海洋保护区的一致意见，参见新西兰官方办公室网站：http://beehive.govt.nz/release/ccamlr-reconvene-ross-sea-mpa，最近一次访问是在2014年4月1日。随后在2013年10月-11月召开的第32届委员会年会上继续就罗斯海是否应该设立海洋保护区进行了讨论*在这次会议上，由于俄罗斯、乌克兰等过国的反对导致新提案仍然没有得到通过，参见：《中国科学报》 2013年11月5日第2版。。虽然罗斯海保护区谈判暂时陷入了僵局，但鉴于西方国家、委员会等国际环保组织的影响力，海洋保护区建设将是未来南极海洋环境保护工作的重要议题，因此研究罗斯海海洋保护区的发展趋势具有重要的意义。

一、罗斯海海洋保护区的背景

罗斯海(Ross Sea)是南太平洋深入南极洲的大海湾，位于罗斯陆缘冰之北，维多利亚地与玛丽伯德地之间(西经158°-东经170°)。罗斯海是由英国詹姆斯·克拉克·罗斯船长率领的皇家海军探险队于1841年1月5日发现并命名的，是南极地区最容易接近的边缘海之一。

罗斯海的西部有罗斯岛和伊里布斯山，东部有罗斯福岛。面积约96万平方公里，全年覆盖有冰层，多冰山。在当今全球海域鱼类大量减少的背景下，罗斯海可算是罕有的生态环境还没有受到人类活动大规模破坏，海洋生物链保存完整的地方，因此罗斯海被称之为“最后的海洋”(the Last Ocean)。目前在罗斯海地区保存了九大迁移类掠食性动物，其种类包括阿黛利企鹅(占全球总数量的38%，约有300万只)、帝企鹅(全球总数量26%)、明克鲸(全球总数量6%)、罗斯海逆戟鲸(全球总数量50%)、食蟹海豹、豹海豹、威德尔海豹(全球总数量45%)，雪燕和南极海燕(全球总数量30%)。

南极犬牙鱼(Antarctic toothfish)和罗斯海逆戟鲸(Ross Sea orca)是罗斯海极为珍稀的生物，它们都生活在寒冷的深水水域，体长可达2米以上。这两种鱼特别是南极犬牙鱼由于渔业公司的滥捕导致数量急剧减少，从1996年到现今，不同国家的渔船来到罗斯海，每年从罗斯海捕获的南极犬牙鱼有3000吨。新西兰占据了南极犬牙鱼市场的最大份额，每年进账可达2000-3000万美元。而犬牙鱼是罗斯海食物链中重要的一环，缺少了它，小型鱼类数量会剧增，珊瑚礁、海藻等将面临灾难，整个海洋生态系统也将失去平衡。

美国和新西兰分别提出针对罗斯海的海洋保护区方案，双方协商决定将两个方案合并，于2012年联合提交委员会审议。最初的联合方案中罗斯海海洋保护区的保护范围是从麦克默多海峡到整个维多利亚海岸、巴勒尼群岛和几乎整个罗斯海的大陆架。

2013年6月版的提案中，罗斯海海洋保护区包括普遍保护区、特别研究区和产卵期保护区等三个部分，总面积为227万平方公里，相当于9个新西兰国土面积。其中普遍保护区有160万平方公里，相当于6个新西兰国土或4个加州的面积，其内不允许除鲸鱼外的任何捕鱼活动，而产卵期保护区则在冬季禁止捕捞磷虾和南极犬牙鱼。*在其后的修改版中产卵区的内容被完全删除，参见http://www.mfat.govt.nz/ross-sea-mpa/tabs/proposal.php，最近一次访问是在2014年5月1日。在2013年9月版的提案中，罗斯海保护区的面积被缩减为134万平方公里。即便如此，如果新版提案，它仍将是世界上最大的保护区。联合提案设立的主要目的是提供高质量的科学研究基地，保护南极犬牙鱼、顶级掠食者(包括企鹅，海豹和鲸鱼)及其海洋栖息地，典型生态系统和珍稀鱼类的产卵场。通过设立罗斯海保护区能够有效地禁渔和恢复种群，在罗斯海保护区中商业性的捕鱼活动是不允许的，除应用于研究目的并得到委员会事先批准的捕鱼活动才能够进行。

二、罗斯海保护区提案的新发展

(一)罗斯海保护区提案系统提出了保护目标

在罗斯海提案中提出了一系列新的保护目标，这些目标包括：(1)保护罗斯海地区的生物结构和生态功能，通过保护栖息地，对当地的哺乳动物、鸟类、鱼类和无脊椎动物进行必要的保护；(2)提供濒危鱼类种群的研究资料所在地，更好地研究气候变化对鱼类生态效应的影响，提供更好地研究南极海洋生物系统的机会；(3)提供更好地研究海洋生物资源的机会；(4)作为底栖和浮游海洋环境中的具有代表性的部分提供保护；(5)作为大规模的生态系统对其生产力和生态系统的完整性提供特殊保护；(6)保护食物链顶端的陆上掠食者或鱼类顶端的掠食者；(7)保护海岸中具有特殊生态价值的部分；(8)保护对南极犬牙鱼的栖息地提供特殊保护；(9)保护罕见的或脆弱的底栖生物的栖息地。[1]

提案也注意到了其他国家在罗斯海中存在渔业、海洋研究、数据收集、渔业管理等多方面的利益，努力在科学研究、海洋生物资源保护和国家渔业利益之间进行平衡。在一般保护区之外的犬牙鱼捕捞是允许的，包括环绕莫森海岸和艾斯林海岸(Mawson and Iselin Banks)主要的历史性渔业地区。[1]虽然罗斯海保护区的提案无意于减少犬牙鱼或其他鱼类的捕捞量，但是为了防止因为罗斯海保护的设立而增加其他海区犬牙鱼的捕捞量，罗斯海保护区设立中也需要采取其他的配套措施，同时罗斯海保护区的设立会对航行自由造成一定的影响，罗斯海保护区一旦设立同样需要定时评估以检验其设立的成效。[1]

(二)罗斯海保护区提案对区域内的海域进行了不同保护要求的划分

2013年6月版提案和2013年9月版提案保护区面积对比图

区域面积(单位:百万平方公里)2013年6月版提案2013年9月版提案普遍保护区面积1.09(A1)1.09(i)普遍保护区东北海山面积0.46(A3)0普遍保护区斯科特海山面积0.054(A2)0.022(iii)特别研究区面积0.085(B)0.085(SRZ)产卵保护区面积0.59(C)0普遍保护区西北海山面积00.14(ii)总面积2.2791.337

为了维持科学研究、生态系统保护和渔业利益在罗斯海保护区的平衡，罗斯海保护区共分为两个区域：[1]一般保护区(the General Protection Zone)，特别研究区(the Special Research Zone)。2013年9月版提案与6月版提案在面积上存在较大的差异，这些区域面积的修改是在科学委员会的建议下进行的：(1)2013年6月版中的产卵保护区将从9月版提案中完全删除；(2)为了保护北方底栖生物的生存环境，对西北海山的面积进行了缩减；(3)对斯科特海山保护区的面积进行了缩减；(4)提案中完全取消了东北海山区域，因为这部分的生态环境与西北海山的环境重叠。在普遍保护区里一般只允许用于科学研究的渔业捕捞，普遍保护区的目的为养护罗斯海海洋渔业资源和开展科学研究。特别研究区的捕鱼在满足基准捕捞量的限制下可以开展一些研究性的捕捞活动。[1]

(三)对管理和行政安排做出了较为详细的规定

罗斯海保护区提案中对于具体目标、地标和区域及管理措施和行政安排都做了较为详细的规定，这体现在罗斯海保护区管理计划中(附件91-XX/B)。委员会在考虑科学委员会合理化建议的基础上可以在任何时候修改保留措施。除此之外，在监管措施的一个具体的举措是，除非在科学委员会的建议下另行达成协议，委员会应该至少每十年一次对罗斯海保护区设立目标的完成情况进行评估。委员会可以根据每次评估报告修改保留措施和附件内容。委员会应该在2064年重新通过决议确定罗斯海保护区的成立或建立新的保护区。在新决议达成前原提案一直生效。委员会缔约国应该将保留措施的内容复印通告给本国在罗斯海活动的渔船。此外，在管理和行政安排中对于各个机构和成员国的职能都做了较为具体的安排。[1]

罗斯海保护区提案中还规定了较为详细的管理计划，计划中包含了罗斯海生态环境的保护、重要区域的保护、生物链的重要物种的保护等等。[1]为了进一步落实罗斯海保护区的目标，提案中对于完成目标时需要优先考虑的因素做出了说明。[1]

(四)制定了较为严格的监管措施和监测计划

提案鼓励加入委员会的成员国就罗斯海保护区的所有活动和执行情况采取相应的监察和监督措施。为了监督罗斯海保护区的交通情况，根据10-04条措施，船旗国应该在其船舶进入罗斯海保护区前通知秘书处。鼓励对于在罗斯海保护区从事科学研究的船舶向秘书处通报它们的穿行计划，船舶的具体信息包括船名、船旗国、型号、广播呼叫波段和船舶在国际海事组织的登记号。[1]

提案中还规定，除非经委员会同意，成员国应该向秘书处提交一份科学委员会审议过的报告，报告的内容包括他们在所从事的符合研究和监测管计划的所有活动，包括成效。这些报告应该在2019年之前提交给秘书处，并每五年更新一次。秘书处应该在收到报告后六个月内(2024年之前)提交给科学委员会审议，并且每十年提交一次。[1]

(五)加强与其他国家和组织的合作

委员会应该起草条约的保留措施适用于非成员国在罗斯海作业的政府和商业船舶。委员会应该和南极条约协商会议积极通报信息。鼓励南极条约协商会议在其职责范围内采取任何有利于本提案第2段保护目标的任何措施，特别是在罗斯海保护区设定类似南极特别保护区和南极特别管理区的区域，对人类活动尤其是旅客活动进行管理。

提案鼓励成员国采取在下面几项进行合作：和国际海事组织或其他国际组织就船舶交通、船舶安全和环境争议采取补充性的、有助于第2段目标实现的事项进行协作。[1]

三、罗斯海保护区提案的分析

国际社会对罗斯海保护区建设的反应不一。目前对提案的反应主要分为两大阵营：支持派和反对派。

(一)支持罗斯海提案的国家和背景分析

支持派的代表是美国、新西兰等国，它们要求建立罗斯海保护区，并为罗斯海保护区建设制定了相关管理规定。美国和新西兰之所以积极推进设立罗斯海保护区和推进相关的谈判，政治动因主要在于：(1)通过推动罗斯海保护区的谈判，主导罗斯海保护区的设立，借罗斯海的环境监控，加强对罗斯海的控制；(2)冻结其他国家对罗斯海渔业资源和其他海洋资源的要求，如果提案通过，设立罗斯海保护区能够相当程度上冻结其他国家对罗斯海海洋生物资源的开发要求，防止其他国家过度开发罗斯海的海洋资源；[2](3)防止罗斯海沦落为无人监管的“公共草地”，导致海洋生物资源资源的衰竭、海洋生态环境恶化。

(二)罗斯海提案的国家和背景分析

俄罗斯、乌克兰等国是反对派阵营的代表，它们反对建立保护区，对CCAMLR是否有权力建立海洋保护区提出了质疑。它们指出CCAMLR缺乏建立海洋保护区行为的充分法律基础，养护措施91-04无论在程序上还是操作执行上都不足以支持委员会建立海洋保护区。此外，建立海洋保护区的方案不详细，保护区内容不明确，缺乏统一的定义和可操作的实施框架等。《南极条约》的有效期截至2048年。而罗斯海保护区的有效期限在2013年9月版中达到了2064年，作为南极条约体系下的一部分文件，这显然超出了南极条约的授权。俄罗斯、乌克兰反对罗斯海保护区主要原因在于：(1)在包括罗斯海在内的管理区域海域是其重要的渔业捕捞区，拥有一定的渔业利益，设立保护区限制对犬牙鱼的捕捞，影响其经济利益；(2)提案中保护区设立范围过大，时间过长，且没有提及美国、新西兰之外的国家参与罗斯海的管理，将其他国家排除在外，还限制科学研究等活动，不符合俄罗斯、乌克兰的国家利益。

(三)罗斯海提案整体前景的分析

挪威、韩国等国家赞同建立海洋保护区，但目前的科学数据和资料还不足以支持建立保护区。我国在会上重申，根据《南极海洋生物资源养护公约》第2条，各国在遵守公约的前提下，有权合理利用罗斯海海洋渔业资源。因此，在引入新的保护措施，如海洋保护区到“公约”区域，应确保缔约国的合法权利将不会受到影响。目前建立罗斯海保护区还存在科学上和法律上的不确定性。委员会成员国会议因采用协商一致的原则，因俄罗斯、乌克兰等国的反对，罗斯海保护区的提案未获得通过。

目前，南极海洋环境保护成为南极海洋事务的热点、重点和难点，该问题的讨论磋商在《南极海洋生物资源养护公约》在内的南极条约体系框架内展开。南极条约协商会、委员会成员国年会和世界可持续发展大会为构架讨论相关问题，其他一些国际组织如世界自然保护联盟、南大洋联盟等也积极参与。国际社会普遍认为应在南极条约体系下讨论和解决南极海洋环境保护的相关问题，委员会作为保护南极海洋生物资源的管理执行机构。

美国为代表的海洋强国因其具备海洋高技术的优势，以及维护国家在全球海洋利益的需要，在南极条约体系框架下讨论和处理南极海洋环境保护，依靠在南极掌握大量的科学研究资料和数据，强调海洋环境保护的预防性原则，以占据道义的制高点谋求国家利益。欧盟国家充分利用其技术优势，加大和加快推进南极海洋保护区建设，力争主导南极海洋利益分配格局和话语主动权。澳大利亚、阿根廷等对南极有领土主张的国家，借其地理和地缘优势，意图通过海洋保护区建设，以实现其对南极的领土主张。

委员会为实现《南极海洋生物资源养护公约》目标，有效养护南极海洋生物资源，建立了精细化管理的运行机制，制定了一系列广泛而独特的养护和管理措施。委员会在2005年已经着手准备制定海洋保护区计划，2009年在阿根廷南端的南奥克尼群岛附近海域建立了一个小范围的海洋保护区[3]，2011年通过了建立海洋保护区的养护措施，未来南极海洋保护区建设将是委员会的主要议题。虽然有俄罗斯、乌克兰等国家的反对，但南极海洋环境保护和管理制度建立可能性是存在的，一旦建立，必将对我国在南极海域的渔业捕捞、科学考察活动产生深刻影响，我国有必要做好提前应对工作。

四、罗斯海保护区与我国的应对

目前国际上已经到了就设立南极海洋保护区形成建设性、一致性规则的关键时期。我国在南极海域拥有广泛的战略利益，尽管我周边海域权益和海洋安全形势严峻，但必须要兼顾南极海洋利益。在罗斯海保护区尚未建立的有利时机，加强相关政策研究，将国家利益诉求融入其中，争取罗斯海保护区建设的话语权和规制权，创造于我拓展战略空间有利的南极海洋新秩序。

(一)加强各部门之间的组织协调，建立国内协调机制，妥善处理应对罗斯海议题。罗斯海是否能建立保护区将在相当一段时间内是极地研究中的热点问题之一，但遗憾的是我国不论在实务部门还是在学术界都没有做好充分的准备工作。在未来的工作中，我国有必要加强相关部门的组织工作，以妥善应对罗斯海保护区议题对我国的挑战。在罗斯海保护区一旦设立与我国多个部门具有切实利益，涉及多个管理部门，例如罗斯海保护区采取禁渔或限制捕捞措施，将对我国远洋渔业的发展和未来产业布局产生深远影响。此外，罗斯海保护区还涉及海洋管理和海上交通管理相应的内容，我国未来可考虑以国家海洋局、交通部、农业部等相关部门牵头，成立包括罗斯海议题在内的南极海洋保护区事务协调工作组，加强我国的相关职能部门的协调，统一立场，开展前期的调研，拿出妥善的方案以应对罗斯海保护区设立对我国的挑战。

(二)加强能力建设，形成团队，加大投入。虽然罗斯海离我国的管辖海域较为遥远，但随着我国近海资源开发的日益完善和远洋活动能力的增强，我国有必要具备更长远的眼光看待罗斯海问题。罗斯海保护区涉及的问题很多，不仅有法律和政治问题，还与海洋生物学与海洋环境等多个学科存在紧密联系，从目前我国投入的研究力量来看，我国还没有整合各学科专家的研究能力，形成高质量的研究团队。在未来我国有必要加大对罗斯海研究的投入，组织法学、政治学、海洋生物学、海洋环境学等多个学科的专家协同攻关，组建高质量的研究团队，拿出科学的研究成果为我国的决策部门服务。从目前学术界的研究现状来看，以“罗斯海”为题发表的论文和专著屈指可数，罗斯海议题还没有完全进入我国学术界的视野，在国外学术界对罗斯海问题已经开始投入巨大的资金和人力进行专项研究，在罗斯海保护区提案中也将强化科学研究作为保护区设立的主要目的之一，因此可以预见罗斯海保护区必然是未来极地研究中热点问题之一，我国有必要加强宣传，进一步加大投入科研力量，以准确把握罗斯海保护区未来的发展趋势。

(三)主动参与保护区建设。罗斯海被称为“最后的海洋”，罗斯海保护区的建立对罗斯海海洋环境保护和重要生物种群的恢复具有重要意义，但遗憾的是各国立场并不统一，许多国际环保组织已经敦促各国政府尽快拿出方案以保护罗斯海。作为负责任的大国，我国有必要积极参与罗斯海保护区的建设，一方面在罗斯海保护区建立中切实维护我国的利益；另一方面通过与其他国家的合作，了解和协调彼此的立场，共同推进罗斯海的合理养护。在参与罗斯海保护区建设中，首先我国应该积极维护我国的国家利益，通过参与谈判和加强与他国的合作，增强我国在罗斯海议题上的话语权和影响力，展现我国作为负责任的大国的国际形象。其次，我国应该积极了解和协调各国的立场，通过参与保护区建设，了解各国立场存在实质差异在哪里，通过沟通和协调弥合差异，最终促成罗斯海的合理保护。

(四)开展南极海洋科学调查。加强科研调查是我国未来参与罗斯海活动重要内容之一，也是未来罗斯海研究的重要环节。一方面罗斯海保护区提案中对科学调查持鼓励态度，科学调查不仅能准确把握罗斯海生态环境的现状和重要鱼类种群的数量及恢复状况，而且能够为我国和国际组织提供相关的科学数据，准确把握罗斯海议案的发展趋势，明确我国的立场。当然我国在科学考察的过程中可以积极与其他国家展开合作，合理借用他国的研究力量和研究成果，分享罗斯海保护区研究的相关成果，共同促进人类对罗斯海的认识。

参考文献:

[1] A proposal for the establishment of a Ross Sea Region Marine Protected Area, 2 September 2013.

[2] 沈鹏.美国的极地资源开发政策考察[J].国际政治研究，2012，(1):97-116.

[3] 南极生物资源养护公约在公海上设定第一个海洋保护区[J].国外极地考察信息汇编，2009，(16):1.