卢启伦

深化土地制度改革，盘活城乡土地要素资源，加快推进城乡统筹发展，是湄潭县统筹城乡发展的改革试验的重要目标。

作为全国首批农村改革试验区，湄潭先后开展了农村土地制度、农村税费体制、农村基层组织建设的改革试验，特别是在贵州省第4轮农村改革试验中，紧紧围绕土地制度建设这一主题和加快推进农业产业化、新农村建设、城镇化发展三大任务，积极探索，大胆实践，着力创新制约城乡统筹发展的体制机制，城乡经济社会发展活力明显增强。

湄潭县循序渐进深化土地管理制度，实现土地流转规范化、土地配置市场化、农村土地资本化，优化了农村资源配置和产业结构，解决了城镇化进程中的用地瓶颈，为统筹城乡发展探索出一条新路子，为十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“赋予农民更多财产权利”等改革目标提供了有益的经验借鉴。“湄潭经验”主题鲜明，内容丰富，成效明显。在全面深化改革的时代背景下，“湄潭经验”对贵州省推进统筹城乡综合配套改革试点工作，以及“健全城乡发展一体化体制机制”具有重要示范意义。

土地“确权赋能”

2009年3月，湄潭县15个镇（乡）118个村，启动了土地资源的重新摸底工作，核清了耕地面积86万亩，国有建设用地面积1.65万亩，集体建设用地面积14.36万亩的家底。在此基础上，对宅基地、林地、房屋“三权”进行确权、登记、颁证，实行全覆盖的“确权赋能”， 为土地资源向资产与财产的转变奠定了基础。

到2012年年底，湄潭县宅基地、林地颁证率分别达到98.3%和96.8%，颁发房屋产权495件、48000平方米。“确权”工作推进了土地流转规范化，促进了土地资源向资产的转变，为推进土地流转、激活农村各项生产要素奠定了基础。

土地配置市场化是实现土地收益的重要手段。创新土地流转机制，在全县乡镇、村两级建立了土地流转市场，通过搭建信息平台、完善相关工作机制和规范化的管理，促进了土地承包经营权和集体建设用地使用权的有序流转，湄潭县的这些创新实践，为引进外来投资企业、促进农业产业化经营扫除了制度障碍，为打破城镇化进程中的用地“瓶颈”探索了新的途径。

在农村土地承包经营权的流转方面，湄潭县出台了《湄潭县农村土地承包经营权流转实施办法》、《湄潭县农村集体建设用地使用权流转管理实施方案》等一系列规范性文件，规定在“协商、依法、自愿、有偿”的基础上，以“转让、出租、互换、入股”等方式参与流转；制定了统一的土地流转合同，建立了农村土地承包经营权流转备案登记、资格审查、信息发布、档案管理、收益评估、纠纷调处等13项制度，完善农地流转管理制度。

在农村集体建设用地使用权流转方面，充分利用“占补平衡” 和“土地增减挂钩”政策，制定流转管理实施方案，积极开展“退宅还耕、增减挂钩”工作，复垦开发农村原有住宅用地，整合零星分散的农村住宅用地，统一规划农村新住宅用地，新旧住宅用地的面积差额以资金形式予以兑现，节约出来的集体建设用地可以拍卖转化为资金，也可调济用于城镇建设、新农村建设和工业发展。既解决了农村发展无钱的困境，又解决了城镇发展无地的问题。

湄潭县通过制度创新，促进土地使用权的有效流转和融资变现，使城镇化、工业化、新农村建设的机制更加顺畅、体制更有保障，民生事业也得到全面发展，为城乡统筹中推进农村土地资本化进行了有益尝试。

改革试验的成效是明显的，数据显示，2009年到2012年三年，全县城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均分别增长15.5%和15.6%，高于14.1%的经济增速和全省水平；全县通过引导种植大户、合作经济组织和龙头企业采取“公司+基地+农户”等模式，推进茶叶、优质米等特色农业向规模化、标准化、产业化方向发展。

注重地方特色

湄潭县土地确权和有序流转的探索实践，有效解决了推进“三化同步”、实现城乡统筹发展中有关法律和政策管理缺失的问题，在提高土地利用效率、农业综合效益、城镇化发展水平方面提供了示范。

湄潭县以园区建设为抓手、以产业发展为支撑、以城镇体系构建为着力点、以创建“四在农家”为载体，强力推进工业化、城镇化和农业产业协调发展，城乡面貌焕然一新。

茶叶、优质大米等特色优势农业，是湄潭县的两张名片。在城乡统筹发展中，湄潭依托特色优势农业，强力推进产业园区建设。通过规范土地流转制度，湄潭县土地流转主要向种茶大户、种烟大户、种粮大户转移，形成了既有规模效应、又有品牌影响的“万亩茶海”、“茅贡米”等基地。“国家现代农业示范区”、“国家农业科技园区”等成为湄潭县的金字招牌，着力规划建设“十大现代农业示范园”，大大加快了农业产业化和现代化进程。通过农业规模化、产业化和现代化的加速推进，有效提高了土地利用效益。

湄潭县规划建设的绿色食品工业园区已发展成为省级经济开发区，入驻企业达到46家，其中年产值500万元以上的规模企业41个。全县茶叶加工企业达到316家，其中全国百强企业3家、省级龙头企业3家。启动了占地320亩的中国茶城建设，将建成全国最大的绿茶交易中心，开辟了地（市）级以上茶叶专卖形象店216家，成为统筹城乡发展的纽带。

同时，湄潭县把特色城镇体系构建与新农村建设结合起来，通过规划引领，“退宅还耕、增减挂钩”，集体建设用地对外“招拍挂”，打造特色等方式，着力推进城镇化发展，城镇化率3年（截至2012年）提高5.4个百分点，新农村建设成为全国样板。

完善配套改革

城乡统筹是一项涉及面广、利益调整深刻的系统改革，作为先行先试地区，湄潭县在探索实践过程中，非常注重改革的系统性，加强相关制度的配套改革。

比如在金融制度上，以创建“农村金融信用县”为契机，加强信用制度建设，降低农民的融资成本，尝试推进土地资产的金融转换；在农业产业化相关制度建设上，积极鼓励适度规模经营，大力发展农民专业合作组织，支持农业产业化龙头企业，促进湄潭茶叶、优质米等特色优势产业健康发展；在社会保障制度建设上，完善城乡统一的社会保障制度，全面覆盖农村养老和医疗保险，等等。

土地制度变革与农村群众的切身利益密切相关，稍有不慎，“改革试验”就会适得其反。因此，在实践层面，群众意愿及其合理意见与诉求必须得到充分尊重，改革试验中农民的主体作用才能充分发挥出来。

在实践中，湄潭试验区始终坚持“封闭运行、风险可控”的原则，始终把保障群众利益放在首位，正确处理改革、发展、稳定的关系，无论是制度设计，还是机制创新，都充分考虑群众利益，注重调查研究，善于调动广大农民的积极性、主动性、创造性。

“湄潭经验”的启示

湄潭试验区以土地制度建设为主题，加快农业产业化发展、新农村建设和城镇化发展这“一个主题、三大任务”为课题，推进城乡统筹发展，逐步确立了农村土地流转规范化、土地配置市场化、土地权能资本化的“三化”改革路径，发挥了近期探路子、长远作示范的作用。湄潭土地制度的不断改革创新，使生产力得到进一步解放，城乡发展呈现出“绿色食品工业向园区集中、农民向城镇和村庄集中、产业发展向适宜区域集中、土地经营向适度规模集中”的良好态势，统筹城乡发展成效明显，全面、协调、可持续的城乡发展新格局加快形成。

湄潭试验区26年的改革实践，可以给我们提供的一个重要启示是，推进城乡协调发展必须坚持统筹规划、强化系统的制度安排，必须坚持因地制宜、善于从点上突破，必须坚持解放思想、着力体制机制创新，必须坚持民生优先、强化载体建设，让城乡人民真正享受到实实在在的改革成果。

突破城乡二元结构的刚性特征，必须着力推进体制、机制和制度创新，只有把改革创新作为推进城乡协调发展的首要任务，才能从根本上解决推进城乡统筹发展的体制机制性障碍；只有制定实施好统筹城乡发展的规划和政策体系，完善相关配套措施，才能把统筹城乡发展工作真正落到实处；只有坚持政府主导与市场运作相结合，才能有效协调并解决统筹城乡发展进程中出现的各种矛盾和利益关系，充分发挥市场在城乡资源配置中的决定性作用。（作者系贵州省发改委国民经济综合处处长 责任编辑/岳 振）