杨文军

(湖南省水运管理局，湖南长沙 410005)

近年来，随着我省经济的快速发展，房产开发、高速公路、乡村公路建设用砂量迅猛增涨，加之长江与鄱阳湖禁采，我省内河砂石运输出现空前繁荣，采砂船数量、产能和运砂船数量、运量逐年增长。采砂船非法采砂、超量开采与运砂船超载运输的问题也日趋严重，安全事故不断发生。据统计2009年～2012年，我省共发生一般及以上水上交通事故55起，死亡134人。其中运砂船发生事故32起，死亡60人，分别占58.2%、44.8%。2013年三季度(7、8、9月份)通过对4水干流及洞庭湖水域的水上巡航检查发现分别有908艘次、702艘次、533艘次运砂船超载运输，其中岳阳水域运砂船超载就达到582艘次、482艘次、412艘次，占总数的64.1%、68.7%、77.3%。近2a时间里，全省通过设立水上交通安全检查站、在挖砂船实施运砂船签单发航制度、开展水上巡航检查和加大对超载运砂船处罚力度等措施，虽取得了一定成效，但没有从根本上解决运砂船超载问题，超载运输禁而不绝，甚至有时演变为集体冲关，运砂船超载运输是我省水上交通安全的重点隐患之一。

岳阳市作为全省河道采砂重点市，其年度开采量、运量历来占据全省半壁江山，下面就从岳阳市所辖汨罗市、岳阳县与湘阴县3县市水上砂石产运销全过程剖析超载运输的根源及治本之路。

1 砂石产运销基本情况

1.1 砂石开采流转

汨罗市、岳阳县与湘阴县采砂、淘金始于上世纪六十年代，到上世纪八十年代初，仅汨罗江的采砂船、淘金船就发展到180多艘，非法淘金和乱采滥挖现象严重。乱采出现了堤岸崩塌、河床扭曲、尾堆林立、渔民捕鱼困难、居民饮用水遭污、税费流失等局面。为了遏制这种乱象，2006年岳阳县、湘阴县从出让采砂权入手开始专项整治，岳阳县以首年840万元、湘阴县以首年600万元的价格、逐年递增的方式将东洞庭湖及所在湘江河段的砂石开采权出让，政府收取每1t0.3元(后涨到0.5元，再涨到1.5元)的砂石开采资源费，每年采挖量平均2000万t左右;2008年底，汨罗市将湘江汨罗段的砂石开采权以每年1.09亿元拍出，采砂量控制在每年2500万t，开采3a。2010年岳阳县参照汨罗的作法以起拍价1亿元面向社会重新竞标，最终，以每年1亿元的价款成功拍出东洞庭湖的砂石开采权，采砂量控制在每年2500万t，开采3a。其时，湘阴县每年资源出让费增长到3000万元，采砂量控制在每年3000万t。2012年汨罗与湘阴砂石采挖协议相继到期，当地政府按照省政府新近出台的《湖南省河道采砂管理试行办法》重新开始招拍挂。沅水汨罗水域洞庭湖东湖脑——打靶湖采区河道砂石资源开采权于2012年12月21日成功拍出3a4500万t，单价12.6元/t，限4艘采砂船作业，4艘采砂船备用;湘江汨罗磊石段长湖采区3a3000万t，2013年2月21日成交，单价22.5元/t，限4艘采砂船作业，4艘采砂船备用;湘阴洞庭湖采区(湘水东、西支，南洞庭湖河道10个分采区)2013年5月21日成交，3a7500万t，单价30.3元/t，限14艘采砂船作业，14艘采砂船备用。

1.2 砂石价格变化

3县市砂石价格在2000年期间采砂船卖砂价每1t仅2元多，2005年则在3元左右，砂石销售价格每1t大概5～6元，而到2011年，平均价格已达到12元/t，2012年达到每1t15元多，2013年上半年达到17元/t，下半年达到21元/t，一直涨到现在的29元/t，而湘阴、汨罗、岳阳县砂场接砂28元/t，城陵矶外省大船过驳接砂价大概25元/t左右，益阳接砂34元/t，衡阳、怀化60元/t，株洲、湘潭48元/t，武汉16元/t，鄱阳湖邻近城市28元/t(长江、鄱阳湖砂石比湖南砂品质差)。砂石价格一路走高，与国家大力投资基础设施建设、房地产市场旺盛，加上外围如长江、鄱阳湖采取禁采措施等因素密不可分，当然也与油价、人力成本等上涨存在关联。2008年湘江汨罗河段的出让价款是1.09亿元，砂石资源费4元/t，而同期湘阴的河段采砂量比汨罗大，出让价款却只有3000多万元，砂石资源费1.5元/t。因此，汨罗砂价必须保持在9元/t的成本价才基本不亏，11元/t才稍有盈利，而湘阴砂价6元/t就可以利润丰厚。而现在砂石资源费拍到了12.6元/t、22.5元/t和30.3元/t，造成价格倒挂。同一河道，紧紧相连，出让价款相差悬殊，运砂船超载、采砂业主减开票吨位等违法、违章行为就常常发生，其后果是大家以牺牲安全和掠夺性开采资源为代价谋求各自利益。

1.3 采砂潜规则

采砂潜规则:运砂船在采砂船接砂价以计费吨计算，而不是参考载重吨计算，采砂业主与砂管办(代表政府)核算以开票吨位计算，也不是以参考载重吨计算。砂石到岸价由政府拍卖费、采砂船采挖费和运砂船运费组成。现以汨罗水域洞庭湖东湖脑——打靶湖采区1运砂船(证书参考载重吨3600t，运砂船计费吨 2750t，采砂业主开票吨900t)为例剖析各方利益。政府拍卖采砂经营权后，政府拍卖价12.6元/t，采砂船采挖费17.4元/t，采砂船卖砂价29元/t，在岳阳过驳大船卖25元/t。在合法情况下，采砂业主1次亏3600元，即［3600×(29－17.4－12.6)］;运砂船1次亏14400元，即［3600×(25－29)］。采砂潜规则下，采砂业主赚20560元，即(2750×29－2750×17.4－900×12.6)，其中采砂价以2750t计，开票价以900t计;运砂船得10250元，即(3600×25－2750×29)，到岸价以3600t计，接砂价以2750t计，但运砂船要油耗，人员工资，设备折旧和税费，如果不超载实际要亏损。

据了解，大多数运砂船船员都能意识到超载对航行安全的影响，在主观上并不想超载，但河砂开采的游戏规则逼使他们不得不超载。多年以来，政府将河段砂石资源开采权以竞价高者得之，且拍卖后疏于监管，同时临近县市甚至同一县市砂石拍卖价格悬殊，直接影响了砂石开采游戏规则。政府拍卖河段砂石资源是在明确采挖区域及采挖量的前提下价高者获得开采权。采砂业主为获取开采权，不断提高竞标报价，某些河段在拍卖后，河砂尚未采挖出水，其单价就高于市场价格。采砂业主取得河道砂石开采权后，必须通过超量开采来平抑倒挂的单价才能获利。按拍卖规定，超量开采是不允许的，这就逼使采砂业主采取上述这种方法来达到超量开采的目的。因为采砂业主与当地政府结算砂石采掘量时是以运砂船开票吨位为结算依据，采砂业主暗箱操作吨位和运砂船超载部分不计入采挖量，采砂业主主要是靠暗箱操作吨位来隐瞒超量开采的事实来获利，运砂船靠超载获利。

2 存在的主要问题

1)政府不作为造成砂石竞拍价格倒挂，造成国有资源流失。原本砂石开采经营权拍卖是省政府从整治河道砂石开采出发出台的一项重大举措，但采砂业主不从实际出发恶意抬高竞价，目的想通过隐瞒采挖量来平抑价差。如果拍卖后，政府加强监管，严格控制采挖量，让恶意抬高竞价的采砂业主无法获利，势必警醒采砂业主理性竞争。但拍卖后，当地政府不作为，致使竞拍价格一路高涨，价格倒挂，资源流失。

2)监管部门间协调配合不足，水上交通安全管理难度加大。水行政部门与海事机构沟通协调不够，部分水行政主管部门在河道采砂规划批准后，未将河道采砂禁采区、可采区及时公告，并设立明显标志，地方海事机构对采砂点的具体情况、具体船舶及船舶数量控制等并不了解，加大了管理难度。部分县市水行政主管部门在办理河道采砂许可时未征求海事机构意见，也未将办理情况告知海事机构，因此海事机构对需办理水上水下施工作业许可的船舶也未全部掌握。甚至出现“三无”船舶取得了河道采砂许可证的现象。

3)治超执法难度大。近年来，尽管打击运砂船超载运输的力度不断加强，但受经济利益驱动，运砂船超载的现象仍然愈来愈严重。超载运砂船想方设法逃避执法检查，白天有执法行动他们就晚上发航(因条件限制同时基于安全考虑，目前我省夜间无法进行全方位水上交通安全执法)。更有甚者超载运砂船经常成群结队，对抗执法，遇水上执法行动强行冲关。由于海事机构水上执法力量不足，同时从水上执法船和运砂船本身安全考虑，执法人员不能强行围堵，也不能用执法船靠近运砂船体逼停，使这些超载船舶有恃无恐。

4)跨区域执法难。还有一种情况，湘江流域属几个行政区域管理，由于执法力度、执法步骤不尽相同，往往同一水域的挖砂船存在两种完全不同的境遇。政府虽然限定采挖船只，但只是应付平时检查，而实际情况是不检查时仍有部分船舶偷采。每次开展检查整治行动时，船主总是将采砂船千方百计朝另一个行政区域移动，而跨区执法又存在不同步等问题，并且跨区执法极易引发暴力抗法、群体性事件，共管河段的执法常常遭遇尴尬。

3 对策及建议

运砂船超载已成为我省水上交通事故多发的主要原因，也是我省水上交通安全监管工作的重点和难点。多年以来打击运砂船超载一直是海事机构的重要工作之一。如2008年上海世博会安保工作中对超载的打击，2009年省海事局在全省范围内统一开展为期一百天的打击运砂船超载专项整治活动，2011年以来开展的水上交通安全专项整治等，虽取得了一定的效果，但专项治理过后，运砂船超载现象又重新反弹，不能从根本上解决问题。要从根本上解决运砂船超载问题，光靠海事管理机构是不可能取得很好效果的，需要各级政府认同和支持，相关部门密切配合，更重要的是要从造成运砂船超载的源头——河道采砂整治措施来解决。

1)政府主动作为，恶意竞拍者无路可走。竞拍后，政府组织人员在采挖船上如实开票，签单发航，坚决杜绝侵吞国家资源，让采砂业主无利可图，坚决打击恶意抬高竞拍价的采砂业主，起到杀鸡儆猴的作用。

2)修正河道采砂经营权招拍挂，采取先评估后议标，分区域拍卖。

①建议省政府出台相关政策，加强对市、县政府河段砂石资源开采权拍卖管理，对采取的采砂权招拍挂工作进行重新研讨，认真分析利弊，面对当前各地面临的窘境，立即修正河道采砂经营权招拍挂，特别对于招拍挂价格悬殊的同一或邻近县市遵循市场规律，采取先评估后议标，分区域拍卖。

②建议政府根据市场机制建立合理的拍卖价格机制，尽量安排当地采砂船作业，拍卖收入扣除成本后应上交省级财政。相关部门要出台砂石指导性价格，要理顺砂石价格形成机制，要制定砂石市场公平规则，在采砂船、运砂船和砂场经营者三者之间形成一个公平合理的利益关系，让价格形成机制一方面保障我省砂石资源有市场，同时使国家资源得到应有的保护;另一方面体现出运力和运输之间的关系，保证运砂船在不超载的情况下，仍有合理的利润空间。

3)开展河道采砂与水上交通安全联合治超行动。建议省政府召集各相关部门在全省范围内开展对挖砂船违规装载和运砂船超载运输等违法行为的联合整治。

4)加快地方立法，尽快出台《湖南省河道采砂管理条例》，实现以法治采，以法治超。要加快地方立法，通过法律规范采砂审批程序，明确各部门的职责和权利，规范采砂管理。彻底改变当前多头管理、权责不清、权利和责任不统一现状，加大对违法采砂和超载运输的处罚力度，建立监控管理运砂船的长效机制，促进我省水上交通长远安全。