□王国栋（河南省水利厅）

中小型公益性水利工程建设管理现状及思考

□王国栋（河南省水利厅）

水利工程建设项目是由政府投资的国民经济的基础设施，在经济社会发展中始终处于举足轻重的战略地位。文章分析论述了在大规模水利工程建设时期中小型公益性水利工程项目建设管理存在的主要问题和原因,提出了今后加强公益性水利工程建设管理的一些措施和建议。

公益性；水利工程；建设管理；现状；思考

0 引言

河南省水利行业一直在探索、研究、完善公益性水利工程建设管理模式，尤其近20年来，大力推行以项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制为主要内容的水利基本建设管理体制，取得了令人瞩目成绩，燕山水库等一批国家级重点大型水利工程圆满完成，民生水利项目建设加快推进，全省水利防洪减灾体系建设不断提升完善；建设管理体制机制改革不断深化，建设质量管理工作得到加强，为加快推进中原经济区建设和确保河南粮食产量连续增长提供了坚实的保障和支撑。

当前大规模实施的中小型病险水库除险加固、中小河流治理等防洪薄弱环节建设工程和以农田水利建设为主的中小型民生水利项目，具有点多、面广、总体投入大、单个项目投资较小的特点，绝大多数民生水利项目由县级或县级以下水利部门负责实施，任务集中、时间紧迫。由于基层水利部门建设监管力量薄弱，经验不足，且现行法规制度和技术标准主要适用于大中型项目，对小型项目来说，缺乏针对性、适用性。如何规范中小型水利工程建设质量安全管理，切实提高基层水利工程建设质量安全管理能力，确保中小型工程建得成、管得好、长受益，是建设管理工作中的一个新课题。

2012年以来，河南省对100余个水利基本建设项目进行了稽察，2013年集中开展了水利工程质量管理年活动、水利资金和项目建设问题专项治理活动、水利工程建设质量隐患大排查活动、小⑵型病险水库除险加固工程质量安全专项检查工作。本文针对上述建设管理监管活动，对目前河南省中小型公益性水利工程项目建设管理现状谈几点认识。

1 中小型水利工程建设管理中存在的主要问题及原因

分析水利工程项目稽察和2013年开展的各专项检查活动发现的问题，河南省中小型公益性水利工程项目建设管理存在以下几方面问题。

1.1 项目法人工作不规范

项目法人在水利工程建设制度中处于“核心”地位，项目法人的能力对项目建设管理目标的顺利实现起着决定性作用。但是，目前河南省中小型公益性水利工程在项目法人方面存在一些问题：一是项目法人组建不规范，兼职人员多、专职人员少；二是技术力量不满足要求，行政管理人员多、专业技术力量少，控制建设过程的能力不足；三是机构不健全，责任落实不到位；四是项目法人与主管部门“同体”，职责不清，造成基层水行政主管部门的监管不到位。个别地方的项目法人与水行政主管部门为一班人员，只是按照行政分工换了项目法人代表，存在“既是裁判员又是运动员”现象。

1.2 建设监理工作不规范

我国的水利工程建设监理是指具有相应资质的水利工程建设监理单位，受项目法人委托，按照监理合同对水利工程建设项目实施质量、进度和投资的控制，对安全生产、合同、信息的管理，对水利工程建设组织协调等管理活动。但是，近几年的中小型水利工程建设项目建设监理还存在一些普遍问题。一是市场竞争不规范，存在不正当竞争、恶性竞争等现象，靠压低监理费用中标。二是合同履行不到位，投标承诺的监理工作人员不能按合同要求到位，部分人员无证上岗；编制的监理细则缺乏针对性和可操作性，监理工作报告不能反映工程建设的实际情况。三是监理单位自身建设和管理不到位，注册监理人员数量只满足资质要求，在人员富裕量方面不足，存在超能力承担监理任务现象；对监理人员的业务培训及后续教育方面重视不够，现场监理人员素质偏低,工作责任心不强。

1.3 招标投标市场不规范

河南省水利工程建设项目的招标投标活动按照《招标投标法》的规定一般采取公开招标的方式，择优选择承包单位,保证工程质量起到了一定的积极作用,但是在近几年的检查中发现，招标投标市场也暴露了一些新问题。一是投标人依法参与招标投标活动的诚信缺失。借用（出借）、挂靠资质投标、弄虚作假骗取中标现象仍然存在，项目经理或主要监理人员同时参与多个项目建设等情况较为突出。二是部分公共资源交易市场管理不规范。部分市县成立的交易市场未按照《招标投标法实施条例》规定的为招标投标活动提供服务和统一的交易平台这一宗旨开展工作，存在交易市场或其管理机构越权行使行政监督职能，违法代替招标人或招标代理机构行使职责等现象。三是评标不规范。有的市、县规定评标专家必须从当地组建的评标专家库中抽取，不符合应在省级组建的评标专家库中随机抽取专家成立评标委员会的规定，由于在当地抽取的专家专业不对口，形成了非水利专业专家评标的现象。

1.4 合同管理不规范

水利工程建设项目合同是合同双方依法签订的，是建设管理的依据，合同双方应严格按照合同约定，依法履行各自的责任与义务。但是，从监督检查中发现目前的合同管理问题比较突出。一是未按国家制度的合同示范文本签订合同，给履行合同埋下隐患。二是对合同管理流于形式。由于中小型水利工程的项目法人代表多为行政主管部门领导兼任，用行政管理手段来管理工程项目的习惯还不同程度存在，承包人在合同中弱势地位比较普遍，工程价款结算不及时、随意加大质保金数额等现象经常发生，合同管理流于形式。三是合同监管不到位。存在行政监督部门对招标人提交的招标前备案文件审查不严，主管部门缺乏对合同双方的履行监管手段。

1.5 工程建设管理还存在一些不容忽视的问题

一是前期工作深度不够。当前，中小型公益性水利工程勘测设计成果普遍不满足相应阶段深度要求，造成建设实施过程中设计变更多，给建设管理增加了难度，有的影响了工期，有的甚至影响了工程的实施。二是地方配套资金落实难度大，加大了建设管理工作难度。有的为完成建设任务人为压低标底价格，给工程质量埋下隐患；有的形成“半拉子工程”，迟迟不能进行工程竣工验收。三是质量与安全监管不到位。有的地方没有水利工程质量监督与安全机构或者有机构但力量不足，质量与安全监督工作开展不平衡，重进度轻质量安全的现象还是有发生，质量安全管理工作不规范。

上述主要问题的形成有多方面的原因，归纳起来主要有以下几方面：一是思想认识不到位。部分基层水利部门在大规模水利建设之前，长期没有实施建设管理的经验，突然一下同时实施多个工程建设管理工作，思想准备不充分，没有认真研究项目法人责任制的基本内涵和内在要求，在表面上实行了项目法人责任制，而实际仍沿用传统的建设管理思维、工作方法，造成内部管理混乱，职责不清，项目法人责任制没有得到真正落实。二是建设监管不到位。一方面由于项目法人的技术力量不足、职责不清和监理单位的履行职责不力，造成项目的自身监管不到位；另一方面由于基层项目法人的法人代表多为水行政主管部门的现职领导兼任，主要工作人员由现职公务人员兼任，形成了自己监管自己或者下级监管上级而不敢监管的现象，实际上造成了主管部门的监管不到位。三是市场监管不到位。随着水利建设市场的不断发展，多种形式的施工企业进入水利建设市场，监管部门难以做到应管尽管，市场竞争一方面促进了效率，但另一方面恶性竞争也容易导致投机取巧、弄虚作假、偷工减料、违纪违规等严重问题。

2 解决问题的思路和对策

党的十届三中全会提出全面深化改革若干重大问题的决定，结合河南实际，深化水利建设管理体制改革，创新水利工程建设管理模式，因地制宜推行设计施工总承包等模式，实行专业化社会化建设管理，加强市场主体诚信体系建设，强化市场监管，确保水利工程建设质量、安全和效益的发挥，是今后一个时期水利建设管理改革的重要任务。

2.1 加强项目法人监管，完善考核体系

一是规范项目法人组建。对中小型水利工程建设，整合建设管理资源，研究推行按县域集中组建项目法人的建设管理模式，对比较分散的小型水利工程建设项目，在统一规划和建设标准的前提下，鼓励由具备条件的乡镇、村级组织和农民用水合作组织等组建项目法人或组织实施。二是明确项目法人或实施主体职责，完善责任体系，完善岗位责任制，将岗位责任落实到人，实现项目法人“去行政化”。三是强化工程建设过程监管。一方面项目主管部门要加强对项目法人的业务指导和监管力度，及时更换不合格的法人代表和主要工作人员；另一方面上级主管部门要加强对项目法人的组建管理，加强对项目法人的培训和指导，努力提高项目法人的素质，重点解决建设管理力量不足、能力不强、水平不高的问题。四是规范项目法人考核制度，完善考核目标体系，按照分级负责的原则开展项目法人考核工作，提高项目法人建设管理能力。

2.2 规范监理行为，强化监理自身能力建设

一是进一步规范监理招投标行为，完善监理招投标办法，打击监理行业的不正当竞争、恶性竞争等行为。二是加强建设监理的监管，一方面项目法人要利用监理合同规范约束监理单位，使其按合同约定认真履行监理职责，规范监理行为；另一方面，各级主管部门要加强监理单位的管理，使其在规范要求范围内开展工作。三是监理单位要加强自身建设，通过业务培训、后续教育等多种形式不断提高监理水平，提高自身信誉；同时，发挥监理企业技术力量相对集中的优势，尝试在监理项目中开展技术与管理方面咨询业务，为项目法人提供更专业、更具体、更规范的技术服务。

2.3 加强招投标监管，探索新技术新方法

一是中小型水利工程建设推行打捆集中招标，选择高水平的施工、监理单位。二是规范评标行为，一方面协调其他有关行政管理部门，联合出台新的招标投标管理办法，创新评标办法，避免和减少人为干扰；另一方面升级省评标专家抽取系统，规范专家抽取行为，实现抽取过程全封闭，确保满足保密需要。三是加强水利工程建设项目招标投标活动进入公共资源交易市场的行政监督管理，严厉打击各种违规违纪行为，维护水利工程招标投标的严肃性。四是根据国家和省的要求，适时推行电子招标投标。

2.4 加强合同履约监管

一是认真执行合同示范文本。水利工程建设合同示范文本是经过专家认真研究，按照法律要求编制的范本，吸取了国内外建设合同的先进经验，具有很强的操作性、周密性和法律约束力。因此，项目法人在签订合同时，要严格按照示范文本签订建设管理合同。二是转变观念，严格履行合同。牢固树立合同双方在合同履行中的平等地位意识，强化一切按合同办事的意识，自觉维护合同在工程建设管理中的法律地位，提高合同管理水平。三是加强合同管理监管。项目主管部门要加强合同合法性监督管理，同时要加强合同执行过程管理，及时发现合同管理中的问题并认真加以分析研究解决，提高行业合同管理水平。

2.5 加强市场主体监管

进一步加强全省水利工程建设市场主体监督管理力度，加大市场行为与标后履约的联动监管，按照“守信奖励失信受罚”的原则，制订河南省水利建设市场主体诚信使用办法，并全面应用到水利工程招标投标和项目建设实施全过程，规范水利建设市场主体行为和市场秩序。

2.6 开展水利工程建设项目后评价工作

根据国家有关规定，开展重点水利工程建设项目的后评价工作。对照项目立项及建设相关文件资料,与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析,总结经验教训,提出对策建议，加强和改进政府投资水利建设项目的管理，完善政府投资监管体系,不断提高项目投资决策水平和投资效益。

3 结语

公益性水利工程建设管理是一项复杂而庞大的系统工程,处于主导地位的各级政府及其水行政主管部门要在系统总结国内水利工程建设管理经验并借鉴国外成功经验的基础上,深入研究,大胆实践，不断探索客观、有效、操作性强的建设管理模式,通过深化改革，全面落实项目法人责任制、建设监理制、招标投标制及合同管理制，确保工程质量与安全，使中小型公益性水利工程能发挥预期的经济、社会和生态效益，推进河南省经济社会的可持续发展。

TV698.2

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1673－8853（2014）02-0029-03

2013-12-31

刘 青）