杨丹辉

党的十八大明确提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。当前，我国正处在全面建设小康社会的决定性阶段，工业化道路并未走完，城镇化发展也进入了关键时期。如何推动工业化和城镇化良性互动，不仅是“新四化”的重要内容，也是关系到发展方式转变、加快实现现代化的重大课题。十八大以来，国家高度重视新型城镇化发展，2014年3月国家发布了《新型城镇化规划（2014—2020年）》，对新型城镇化发展做出了全面部署，为新型城镇化确立了目标方向，不少地方也相继推出了本地区的新型城镇化规划。同时，城镇化也成为学术研究的热点和媒体关注的焦点，新型城镇化的资源环境约束、产业支撑、就业渠道、农民进城、公共服务等问题，涉及新型城镇化发展理念和实现模式的方方面面，引发了广泛而热烈的讨论。

在当下新型城镇化探讨和建设热潮中，笔者常常思考一些问题：中国人究竟需要什么样的城市？“美丽中国”又应该建设什么样的城市？对于这些问题，见仁见智，似乎不可能有标准答案。然而，这些问题背后却隐含着新型城镇化发展的根本目的和实现条件。需要强调的是，新型城镇化首先必须是“人”的城镇化，要符合大多数中国人的意愿，充分激发个体参与的主动性和创造力，并能够为亿万城镇居民提供充足的发展空间、宜居空间和文化空间。其次，新型城镇化发展既不能脱离中国的现实国情和发展阶段，又要有超越现在、面向未来的更高眼界、更宽视野和对子孙后代负责的更强烈使命感。

尽管关于中国工业化进程是否超前于城镇化发展，学术界仍有争议，但不可否认，过去30多年以来的城镇化发展被烙上了后起国家和地区加速工业化、实现赶超的深深印迹。在粗放式发展导致“中国制造”难以突破“低端锁定”困局的同时，中国城镇化也同样面临着低水平扩张的难题和窘境。长期以来，我国城市规划和建设中更多地考虑物质条件，片面强调经济发展，盲目追求城市面貌改变的表观结果。一些决策者将现代化简单地理解为“GDP+高楼大厦”，观念落后，思路简单，手段单一，城市发展仅靠“拆”和“扩”，老城和新区之间产业不兼容，公共设施不接驳，不仅破坏了城市固有的自然风貌、历史留存和文化传承，而且还引发一系列社会矛盾。正是由于城镇化发展中延续了发达国家走过的老路，目前我国很多城市也开始患上了曾经在发达国家和一些新兴工业化国家（地区）蔓延的“大城市病”，人口激增、产业同质、房价高企、污染加剧、交通拥堵、人际淡漠、文化荒芜。特别是在经济相对发达的京津冀、长三角和珠三角城市群，近年来经济增长和城市扩张的资源环境瓶颈不断凸显，土地和水资源短缺持续加剧，大气污染导致的雾霾天气频现，对这些城市居民的正常工作生活和身心健康造成了不可忽视的损害。如不及时有效治理，很有可能重蹈20世纪五六十年代西方国家普遍遭遇环境公害的覆辙。目前，环境问题已经严重制约中国城市经济社会可持续发展，甚至对“北上广”的城市形象和吸引力产生了负面影响。在雾霾包绕中，这些城市建设国际化大都市的愿景和目标，似已变成“不可承受之重”。

在广大中国人民尚未充分享受工业化和城镇化成果之际，我们的很多城市已身染传统工业化和城镇化的顽疾，这既是发展路径依赖的结果，也是体制机制之殇。以往政绩观和官员考核体系催生的“造城运动”以及“土地财政”下畸形的发展逻辑，都是导致城镇化发展和城市建设质量不高、可持续性差的主要原因。这些突出矛盾和制约因素为新型城镇化发展带来了巨大挑战，如何正确认识、有效处理产业发展与环境保护之间的关系，成为实现工业化与城镇化良性融合的关键步骤，也是中国特色新型城镇化道路要解决的重要问题。

关于产业对新型城镇化发展的支撑作用，政府和学界早已形成了共识。自古以来，便有以业兴市。城市作为人类经济活动发展和集聚的产物，产业始终都是城镇化的基石和城市活力的载体。没有产业的有力支撑，城市势必沦为无本之木、无源之水。特别是面对新型城镇化下数以亿计农民工完成市民化的特殊国情，迫切需要扎实的产业基础和明确的产业升级方向为他们提供就业保障。然而，随着公众环保意识日益清晰和高涨，一个城市主导产业的培育和更替却往往陷入两难境地。一方面，越来越多饱受空气质量下降、水体污染泛滥、食品安全事故频发的人们经过观察和思考后发现，碧水蓝天似乎与物质财富的积累并无直接关联；另一方面，从国家层面来看，在工业化中后期，当后发优势的边际效果减弱，经济增速由快转慢之时，如果不能适时将增长的机制由外生转为内生，大规模的“去制造业”对中国经济来说就是异常危险的信号。

实际上，历史经验表明，在工业化和城镇化的特定阶段，产业发展与环境保护有可能处在对立面，甚至出现矛盾激化的情况。20世纪五六十年代，重化工业发展造成的资源消耗和环境损害曾使发达国家付出了沉重的代价。这一时期，工业化国家高度积累的资本构成和以钢铁、有色金属、石油化工等为主导产业的“重型化”产业结构导致对资源消耗、土地开发的倚重和工业污染物的大量排放。同时，快速城市化、超前消费使发达国家物质财富急剧膨胀，但由此也引发环境公害泛滥，人类生产生活陷入了史无前例的环境危机。严峻的生态环境形势倒逼发达国家通过技术创新、知识化发展和产业国际转移，加快产业升级，实现了主导产业更替。同时，发达国家不断完善环境政策法律体系，逐步形成以实行污染物“总量控制”为主要目标、以“命令和控制”为政策工具的末端环境治理模式和环境管理机制。这一模式对发达国家重化工业时期生态修复所发挥的作用还是值得肯定的。到20世纪80年代，西方国家城市空气质量普遍有所改善，一些原本污染严重的河流、湖泊得以恢复和保护，有害废物、有毒化学品和农药的使用受到严格管理和控制。随着环境保护实践不断深入，发达国家环保理念和治理模式发生了变化，企业也在环境规制的约束下由被动适应转向主动转型，实现了污染物“全程控制”和“源头削减”为主要内容的预防性治理。

事实证明，工业历来就具有“革命”的内在动力和制度环境。现代工业文明在历经一次又一次工业革命后，完全有可能形成与生态文明兼容、环境友好型的技术、产品和组织模式，以更加绿色、低碳的产品和服务有效化解新型城镇化下产业发展与环境保护的矛盾，实现工业文明与生态文明的融合发展。

既然通过主动转型和创新引领，实体经济发展的内在动力机制能够化解或缓和新型城镇化下产业发展与环境保护的矛盾，那么，对于一个城市主导产业的选择，政府应扮演什么样的角色呢？换句话说，如果新型城镇化是一个渐进有序的过程，中央和地方政府又应该发挥怎样的作用呢？应该看到，过去30余年中，尽管中国市场化改革已经取得了重大进展，但政府在产业发展和城市建设中的身影却仍是无处不在。近年来，随着财力不断增强，政府直接干预产业升级的倾向有所增强，地方政府更是热衷于主导招商引资、土地开发、园区发展、旧城改造。在这种情况下，产业发展和转型升级中留给企业的空间不断被挤压，城市规划和环境保护中公众的实质性参与长期被排除在外。结果是不断出现千篇一律的新城和一再被发展速度和突发安全事件否定的城市规划。5月份的一场大雨过后，南方某城市宋代形成的城址和沿用千年的排水系统确保了老城区基本无虞，而基础设施先进、看似现代化的城市新区却是一片泽国。这些不断上演的故事似是笑谈，但更应是警示！有中国特色的新型城镇化发展，需要综合性、体系化、开放式的战略框架以及来自政府、产业界、企业、公众的共同参与。党的十八届三中全会提出发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，而要想处理好新型城镇化下产业发展与环境保护的关系，首要的一点是要先处理好政府和市场的关系。实现产城融合、加快绿色城市建设，固然离不开政府提供的高质量公共产品和公共服务，但更应将产业发展、要素集聚的主导权交给市场，把转型升级和创业创新的实践放给企业，把普及绿色消费理念和生活方式的任务交给广大市民，从而以新兴产业支撑新型城镇化，以更加多姿多彩、充满活力、幸福宜居的城市装点“美丽中国”。