1990年10月1日起施行的国旗法规定：一是国家主要领导人，如国家主席、全国人大常委会委员长、国务院总理、中央军事委员会主席、全国政协主席逝世后，“下半旗志哀”；二是对中国或世界和平与人类进步作出杰出贡献的人逝世后，“下半旗志哀”；三是发生特别重大伤亡的不幸事件或者严重自然灾害造成重大伤亡时，“可以下半旗志哀”。

中国首次为普通国民降半旗，是在1999年5月12日的天安门广场，向在中国驻南使馆牺牲的3名中国人致哀。此前，1998年特大洪灾造成大量死难，即已有学者提出应降半旗。很可惜，在“可以”这一限定词留出的选择空间内，降旗志哀未能成为现实。

直到2008年汶川大地震，5月19日至21日设立“全国哀悼日”，中国终于为自然灾难中的“普通逝者”降半旗。此例一开，玉树地震、甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害后，全国和驻外使领馆皆降半旗，对遇难者致哀。国旗与国民的生命之间，建立了越来越直接的关联。

但是，面对类似重大不幸或灾害造成的死难事件，究竟什么情况下必须降半旗？如何把“可以”具体化？现在的国旗法，还缺乏足够的细则。

难题并非不可解决。比如，我们可以考虑适当修改法律，将降半旗的主动权，部分下放给地方政府。这与主体上中国是单一制国家并不矛盾。2010年，香港特区政府为菲律宾人质惨案中的死难者降半旗，是特区政府报请后接国务院通知；2012年，香港特区政府先为南丫岛撞船事故死难者降区旗，后接国务院通知，国旗降半旗。特区香港为死难者降半旗的经验，未尝不可以供内地其他省份借鉴。