□张鹤林

地处云贵高原的贵州省，是全国唯一没有平原支撑的省份，山地和丘陵占全省面积的93%，喀斯特地貌占全省面积的62%，山多、石多、土少，优质耕地更少，耕作层土壤尤为稀缺。按照国家耕地质量15个自然等级标准，贵州省没有1～7等耕地，652万亩8～9等耕地是全省最好的耕地，人均仅0.16亩。按照贵州省委、省政府确定的人均0.5亩旱涝保收地的目标，全省还需建设高标准基本农田1398万亩。

近年来，贵州省积极探索耕作层剥离利用，将非农建设占用耕地耕作层土壤用于土地整治、中低产田改造，逐步构建起数量、质量、生态并重的耕地保护格局。

政府主导，建立耕保共同责任机制

2012年，贵州省人民政府办公厅下发《关于转发省国土资源厅省农委贵州省非农业建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作实施方案的通知》，明确耕作层剥离利用工作由县级人民政府负责组织实施，县级国土资源、农业部门负责具体管理，县级土地整治机构或建设用地单位负责具体实施，并接受省、市（州）国土资源、农业部门指导和监督。

按照省政府要求，各市、州成立领导小组，明确部门责任，并将其纳入政府耕地保护目标考核。省长与各市（州）长、市（州）长与市（县、区）长签订目标责任书，建立政府主导，国土资源、农业、水利、住建、财政等部门参与的共同责任机制。

为规范耕作层剥离利用工作，贵州省国土资源厅先后制定了《贵州省国土资源厅关于印发〈（×××建设用地项目）耕作层剥离利用方案〉（试行）格式文本的通知》《贵州省国土资源厅关于非农业建设占用耕地耕作层剥离利用有关问题的通知》，补充完善了“一书四方案”。

以点带面，探索耕作层剥离利用方法

对于缺土少地的贵州来说，耕作层剥离再利用是非常有效的耕地保护措施，但全面推广、持续推进面临较大难度：法律规定强制性不够，执行难度大；地方政府关注发展，对耕地保护重视不够；增加建设用地成本，对招商引资造成压力；机制不活、政策支持不足等。

针对这些问题，贵州省选择了16个县和部分单独选址项目开展试点。

选择织金县探索全面实施、持续推进经验，解决谁是剥离利用主体、如何系统推进等问题。

织金县山高坡陡，生态脆弱，优质耕地稀缺，裸岩石砾未利用地较多。该县按照“城镇批次用地由财政出资，单独选址用地由企业出资”的原则落实资金，将耕作层剥离费用计入建设用地成本，从土地出让金中按每亩2万元预留剥离费用，同时整合农业、林业、水利、交通等各类项目资金，综合使用。

从山区实际出发，织金县以城镇新区、工业园区为中心，以10公里为利用区半径；以群众耕种受益为出发点，确定利用区；以县城新区、保障房小区为剥离区，确定相邻的三甲乡城乡建设用地挂钩复垦项目、官寨乡小妥裸岩石砾地开发和低产田改造为利用区；以工业园区为剥离区，合理确定周边重大土地整治项目为利用区。

三甲乡试点项目使往日的石旮旯变成高产地，1300余人受益，人均增加耕地0.6亩，粮食亩均增产400公斤以上，新增耕地由专业合作社指导群众种植精品蔬菜，亩均产值达万元以上。

目前，织金县耕作层剥离利用总投资1.2亿元，已完成投资1290万元，剥离耕地5990亩，剥离耕作层土壤118万立方米，新增耕地2500亩，改良中低产田1700亩。

选择仁怀机场、安贞公路项目摸索单独选址项目实施经验。

仁怀市是国土资源部确定的低丘缓坡等未利用地开发试点县，石漠化区域较广。按照单独选址项目“谁用地，谁剥离”的原则，仁怀市明确仁怀民用机场公司为耕作层土壤剥离主体，落实剥离资金，负责剥离、运输工作。市政府落实整治资金，组织实施土地整治项目。

仁怀机场耕作层剥离总投资1880万元，剥离资金由用地单位承担且已列入项目预算，利用资金主要来源于县级土地整治专项资金。机场占用耕地2566亩，剥离耕作层土壤52万立方米。通过一年的实施，在石旮旯地中新增耕地547亩。改良中低产田988亩，中低产田增土后耕作层平均厚度达30厘米以上，耕地质量提高2个等级。仁怀机场耕作层剥离利用使1100余人受益，人均增地0.48亩，人均增收823元。

安龙县是贵州省石漠化程度较深的典型地区，裸岩石砾未利用地多。安龙县将公路建设占用耕地耕作层纳入客土源管理，启动安贞公路耕作层剥离利用工作，在安贞公路沿线就近规划土地整治项目，充分利用公路建设占用耕地耕作层。在土地开发项目区，将土地平整产生的大量石料用于项目区土埂、沟渠、水池、道路等建设，将剩余石料运往表土剥离的公路建设工地，用于公路建设。公路建设占用的耕地耕作层土壤，搬运到土地开发项目区造地，实现建筑材料互换利用，既节约了整治项目资金，又充分利用了各种资源，促进了资源节约集约利用。

安贞公路耕作层剥离利用总投资950万元，主要来源于县级土地整治专项资金。公路建设占用耕地6200亩，剥离耕作层土壤165万立方米，新增耕地5000亩，改良中低产田2000亩，项目区人均增地0.65亩，人均增收680元。

科学规划，确保取得明显成效

耕作层剥离再利用离不开科学的规划。贵州省要求各地科学编制土地整治规划、耕作层剥离利用方案。剥离利用方案必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，与省百万亩高标准基本农田建设规划相衔接；要根据建设用地和土地整治布局，进行整体规划、统筹安排、分期实施。在实施中，做到五个结合：与土地整治项目相结合，实现有的放矢、即剥即用；与耕地占补平衡相结合，实现占优补优；与城乡建设用地增减挂钩相结合，实现耕地搬家；与向山要地相结合，实现国土空间优化；与中低产田土改造相结合，实现百万亩高标准基本农田建设目标。

贵州省国土资源厅指导各地按照即剥即用、用保结合的原则，合理确定剥离利用半径，将剥离的耕作层土壤就近用于土地开发复垦、中低产田土改造、其他农用地改良及绿化等，有效控制了利用成本，确保剥离利用顺利进行。同时，严格管理，将耕作层剥离再利用作为用地审批的重要内容，进行严格审查，运用“一张图”审查非农建设项目是否占用5000亩以上坝区优质耕地，是否制定了切实可行的剥离利用措施。

为促进工作常态化，贵州省专门出台了相关奖励政策，明确土地出让金的20%用于剥离利用，协调财政按每亩500元对利用耕作层建成的高标准基本农田进行补助，建设用地指标奖励项目实施好的地区，土地整治项目优先安排到耕作层剥离再利用区域。

贵州省通过把耕作层剥离利用与土地整治项目相结合、与城乡建设用地增减挂钩项目相结合，做到应剥必剥、即剥即用、减少存储，避免造成新的流失和废弃。全省目前共剥离非农建设占用耕地5.5万亩，利用土地面积6.96万亩，剥离耕作层土壤1359万立方米，已利用1199万立方米，临时存储160万立方米，主要用于未利用地开发、城乡建设用地增减挂钩复垦、灾毁地复垦、中低产田改造等，新增中等以上质量耕地1.25万亩，增土培肥2.78万亩，耕地质量提高2～3个等级。