何 青

（安徽师范大学政治学院，安徽芜湖241003）

伴随着社会主义国家生产力的不断提高，社会主义市场经济体制的日益成熟，我国政府提出建设服务型政府的改革目标。由于我国服务型政府的建设还在探索阶段，虽然已经取得了一定的成就，但服务型政府建设仍面临着诸多阻力因素，必须高度重视服务型政府建设中出现的问题，并且及时解决面临的困难。因此，认清服务型政府建设中存在的阻力因素，并对其形成原因进行深入分析，进而探讨解决阻力因素的对策思路，提高我国政府为人民服务的自觉性，更重要的是使我国政府在建设过程中能认识到建设服务型政府的复杂性、艰巨性、长期性，从而保持清醒的头脑，不骄不躁，循序渐进地建设一个真正完整意义上的服务型政府。

一、我国服务型政府的建设现状

（一）服务型政府的含义

建设一个以公民为本位，以服务为宗旨，法治，公开透明的政府成为适应中国发展新形势而提出的政府改革的目标。服务型政府就是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”首先，服务型政府最本质的职能是提供社会产品和服务，其余职能次于这一职能。其次，服务型政府利于公民服务需求的满足，服务内容的抉择。最后，服务型政府主张政府与公民平等、友好协商，共同解决社会公共事务。

（二）服务型政府的特征

服务型政府是一个为整个社会提供公共产品和服务的政府。这是服务型政府最主要的特征，为党和政府的发展提供物质保障。

服务型政府是一个责任政府。这是服务型政府的又一个重要特征。政府应该履行政治、法律、社会等方面的职责，向人民负责，为人民服务。

服务型政府还是运行公开、高效的政府。服务型政府使政府与公众加强沟通，方便政府知晓公众的需求，获得公众的认同。此外，由于新公共管理运动的兴起，公众意见的调查、全面质量管理等政府管理工具促使其能够提高办事效率，建立高效政府。

（三）我国服务型政府的建设现状

自上世纪90年代以来，北京等大城市提出改革政府模式，建设服务型政府的方针。2005年温总理首度提出“建设服务型政府”的方针，并做了详细规划，此后，全国掀起了建设服务型政府的热潮。随着社会主义国家的发展，服务型政府建设成效显著，形成了较为健全的服务体系。如九年义务教育的免费化，医疗卫生体制改革的健全，保障性住房建设进程的加快。然而服务型政府建设毕竟还在发展阶段，其效果不太佳，仍然存在着很多缺陷。从文化层面来看，一方面,以人为本的公共组织文化不健全，有待发展;另一方面,我国传统的官本位、政府全能的观念根深蒂固，文化建设有待加强。从政府与公民的关系看，由于我国公民的民主参与意识不强，政府与公民之间的联系不密切。从管理方式上来看，政府管理方式老套化，主要运用行政手段解决问题，经济、法律等手段运用的不多。如果不能处理好这些问题，会使人民不信任政府，不利于服务型政府目标的最后实现。

建设服务型政府已经成为势不可挡的潮流，政府必须加强自身建设，然而由于服务型政府建设还处在探索阶段，必然会存在一些阻力因素，下面将具体阐述建设服务型政府存在的阻力因素。

二、我国建设服务型政府的阻力因素

由于我国服务型政府建设仍处于发展时期，不可避免的会存在很多阻力因素，导致在建设过程中的效果并不如预期，这些阻力因素概括起来主要体现在以下方面：

（一）服务型政府建设流于表面，缺少体制创新

建设服务型政府应该从本质上转变政府观念，实现政府转型，加强体制创新。然而很多地方政府实施的社会服务承诺制度、行政审批制度、电子政务、政务公开等仍处于表面层次,而不是真正的以为人民服务为宗旨,不能进行管理思想和管理体制等方面的创新。纵观我国服务型政府建设的状况，很多地方成立了“政务超市”、“行政服务中心”，在方便政府处理政务，为公民提供便捷服务等方面发挥着重要作用，但把这些措施作为政府实现为人民服务的载体，作为政府进行管理思想管理体制创新的工具，在体制创新、观念更新和制度供给等方面仍存在着不足。“政务超市”、“行政服务中心”办理的业务更多的仍局限在基层，局限在与群众相关的具体事务操作上，群众来办事，前台工作人员无法决策，更多的是提供常规的咨询服务，致使政务大厅形同虚设，群众来到政务大厅依然办不成事。造成这种现象的主要原因就是地方政府更多的注重表面建设、形象工程等，而不能深层次的对政府体制进行创新，不能对管理思想进行创新，最终阻碍管理体制的创新。

（二）公共服务产品分配不均衡，阻碍服务型政府的构建

我国公共服务存在着严重的分配不均衡问题。首先，公共服务的城乡失衡问题，乡村的公共服务设施不健全，在公共服务水平方面，农民不及城镇居民。第二，公共服务区域不平衡问题，中西部偏远地区的公共服务水平明显落后于东部发达地区。最后，公共服务的群体分布失衡问题,弱势群体享受的公共服务产品供给不足。如果不能有效解决上述三种不平衡现象，会导致城乡发展差距拉大，东西部贫富差距更明显，阻碍我国服务型政府的构建。

2009年上海交通大学中国服务经济与管理研究中心首次公布“中国城市公共服务指数”，从这个指标上可以看出各地公共服务水平的总情况。在公共服务支出上，在全国35个中心城市中上海排名第一，从产出来看，上海排名第三。“中国城市公共服务指数”独创性的从产出和支出这两方面比较了中国各大城市的公共服务水平，处于前面的都是东部城市，包括北京、上海、杭州、广州、无锡等地。这些数据一再显示，我国东部地区的城市公共服务水平较西部地区明显偏高，呈现区域不平衡趋势。

（三）理论研究滞后，制约服务型政府建设

理论障碍主要是指由于服务型政府理论研究的滞后带来的影响。服务型政府建设理论研究的不足表现在：首先，尽管地方政府已经开始建设服务型政府，然而理论界对服务型政府的含义还没有进行较为深入的研究，对服务型政府的特征、本质和模式设计都没有统一的说法，依然是在原有的体制下实行各种改革。其次，研究服务型政府的整体模式设计到现在还是一个空白，所以需要从总体上对服务型政府的构建模式进行设计，具体规划，由于缺乏对总体框架模式的研究，理论研究滞后，很多人着眼于具体措施和具体方法的研究，这样一来势必会陷入一种“头痛治头，脚痛治脚”的尴尬境地，阻碍服务型政府的构建。

本工程现已运行1年多的时间，运行过程中，尚未发现地表隆起、桩的变形，周边地基土变形等现象，目前使用正常，表明本方案的合理性。

由上可见，我国服务型政府在建设中受到众多阻力因素的影响，这其中有体制创新的缺乏，有理论研究的滞后等等。

三、我国建设服务型政府阻力因素的原因分析

我国服务型政府在建设过程中存在着很多阻力因素，那么这些问题的产生原因又有哪些呢？

（一）传统行政文化的影响

中国传统行政文化历史悠久，内容丰富,其中既有至今仍然符合现代政治、行政发展的“民本”、“仁政”、“贵和”观念等，同时因为我国两千多年的封建社会历史，又有阻碍行政改革和发展的“官本位”、“全能”观念等，所以在中国行政文化中长期存在着阻碍服务型政府建设的传统观念。我们有必要考虑这样一个现象:长期以来,党和政府一直提倡为人民服务,但效果并不明显。事实上,更深层的原因是人治的概念根深蒂固，政府“为人民服务”往往是一个抽象概念,没有具体措施的支撑。由于缺乏公共权力运作规范、监督、问责制、纠错等制度性环境约束，行政决策的随意性长期存在。

（二）政府与公民难以有效互动

当今我们可以从各种媒体上看到活跃的地方服务型政府建设,但大部分地方服务型政府建设仍在政府内部，一般公民不是很了解。虽然服务型政府建设最大的受益者应该是公众，但公众对服务型政府建设还是很陌生，态度依然冷漠，服务型政府建设并没有让他们感受到政府的变化。此外，政府服务的内容和大多数公民联系不密切,他们没有得到政府的服务,这种关起门的封闭建设割裂了人与人之间的联系，建设服务型政府不仅是政府本身的工作，更是政府走向公众，,在政府与公众间建立直接联系。为此政府需要做宣传工作，让公众参与到这场伟大的工程中来，让公众清楚自己在服务型政府建设中的地位和作用。

（三）制度建设的一度忽视

由于中国传统文化相信人性本善,官府治理更多的是把希望寄托在明君清官身上,这个想法在遇到问题时尤其明显。受其影响,我们已经习惯了政府官员的“公仆假设”，把政府管理寄托在政府官员的自律和自制上，忽视了民主制度建设，行政法律法规不健全，没有形成良好的制度环境。事实上,我们应该反过来想，这些官员为什么不去做他应该做的事，而去做他不应该做的；为什么我们重视“公仆假设”，还有这么多人不是公仆呢？政府官员作为一个正常的人也有其正常的利益需求,主要问题是如何通过合理化的建设使一个人的正常合理的利益需求得到满足,不合理的利益需求得以抑制。

我国政府倡导为人民服务，一切从人民的利益出发，但是目前政府官员的贪污腐败问题依然严峻，而且越来越明显。这些问题的主要原因在于制度建设的一度忽视，具体表现为行政问责制的缺失。中国的行政问责制实施几年来，虽然小有成果，但是，由于大环境的影响，以及我国行政问责制仍处于发展阶段，不可否认地存在着缺点和不足，主要表现为以下几个方面。首先，行政问责制度有效供给不足。目前我国行政问责存在的突出问题是严重的制度资源稀缺，中国仍然缺乏一部完整的有关行政问责的法律，目前仍然依据《中国共产党党内监督条例（试行）》等以及一些部门和地方政府的规章制度，然而这些规章的法律地位低，问责标准不明确，惩处力度不相同等，没有全国性的具体的法律保障。其次，行政问责制度存在缺陷。对现行行政问责的规定仍然是泛泛之谈，没有深入研究，没有对政府人员采取具体的责任追究措施。最后，行政问责制度缺乏创新活力。我国正处于社会的转型期，新旧体制间的转型势必存在矛盾和问题，原来的制度模式不再能够适应社会的日益发展，需要加强制度创新。

（四）政府管理方式陈旧

我国政府在管理模式上，习惯于用行政手段，在日常管理中政府行政命令方法使用的过多过滥，不善于运用经济手段、法律手段来解决问题。主要表现为不完善不配套的法律方法，经济方法单一。比如，公务员有问题,也习惯使用行政手段,而不是按照法律规定来处理问题。喜欢使用传统形式的公文，总是觉得纸质文件更实用、更可靠，总是不相信网络能够传输文件,使各种现代化的硬件设备形同虚设。尽管早有电子政务大厅,行政机关仍然习惯使用传统的管理模式,形成一个“前台接受、后台处理”的奇怪现象,在大厅里接受各种各样的事情，采用传统的办公方案解决事情,行政效率比以前更低。与此同时，我们看到西方发达国家的政府管理方式比较先进，是值得我们借鉴的。上世纪80年代后随着互联网环境的改善，为欧美国家政府管理模式的变革准备了物质基础。政府的网络化增强了政府采购作业的透明度；凭借电子支付、电子文档的交流，咨询等方式，民众方便获得政府提供的各种服务；通过政府网站，政府的目标、计划、意图可以让公众知道，还可获得公众的反馈信息，以完善政府的工作，这等于是政府的决策过程中有民众的参与。

四、建设服务型政府的阻力因素的解决对策

（一）树立新型理念，突出公民本位

受传统思想的熏陶，大部分公务员都有浓厚的官本位观念，经常摆官腔，这与建设服务型政府不符。因此，需要从法律、制度和政策方面进行规范,消除行政人员的官腔，官本位思想，树立为人民服务的意识，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

科学合理的政府理念,是政府改革成功的关键。一个首要前提是树立新的发展观即以人为本，发展包括经济的增长或者GDP的增长，而经济发展又包括以人为本的发展。政府的转型需要树立以人为本的新的发展观，不断满足人民群众的需要，实现人的全面发展。应该了解政府管理的本质，我国仍处在社会转型的重要时刻，必须保证政府管理的顺利进行。众多改革的实践已经证明,政府有效的管理只有在良好的服务中才能得到体现，服务型政府建设要求从管理的本质上改革管理模式和管理手段。在中国，政府管理的本质是保障公民的权利，那么要得到公民和社会的认同，必须为其提供更多更便捷的服务。政府服务社会和公民，规范政府官员等都是建设服务型政府的内容，但是这些是与官本位观念相悖的，所以，需要从根本上树立新型理念，突出公民本位。

其次，需要公务员树立行政权利理念，“一个好的法律,可以得到认真落实,关键在人,尤其是最高的执法者和当局。”所以需要加强公务员行政伦理道德和行政服务教育,明确他们的权力来自人民,也必须用来为人民服务,最终实现角色意识转变,努力做到“向人民学习,为人民服务,让人民满意”,最后形成“所有部门都是服务部门,所有公务员都是服务人员”的管理理念等。

最后，还需要树立市场经济理念，构建新的政府文化。比如，加强财务监督，及时进行信息反馈，实现绩效预算的顺利推行；实行政务公开咨询和服务承诺等政府文化制度建设。重塑政府文化的关键是提倡公仆和服务意识，以为人民服务为宗旨。

（二）理顺政府与公民的关系，加强政府与公民的互动

温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第五次会议作政府工作报告提到，“推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责任、法治、廉洁政府”。服务型政府建设是一项公共事业，需要民众的主动参与，这是建立服务型政府的重要前提。互联网的发展，公民有广泛的渠道获取信息，经常发现政府发现不了的问题，通过行使自己的意见、建议与批评权，公民能够及时与政府沟通，增强公民与政府的良性互动，更好的推进社会主义建设。

政府与公民有效沟通的一项重大举措是树立合作伙伴关系，公民在公共事务治理方面，作为重要的合作参与者，能够挖掘其在社会中处理公共问题的无限潜力。政府以及公民间合作伙伴关系形成的主要原因是由于公共事务太繁琐，信息太冗杂，仅仅依靠政府不能治理社会事务，所以需要在政府公民间树立良好的合作伙伴关系，那样就可以在政府职能无法做到的地方发动群众，使其参与处理公共事务。树立合作伙伴关系，首先，政府应该将公民看做平等的合作主体，尊重公民的意见，听从人民群众正确的意见，从人民群众的利益出发考虑问题。同时，公民作为政府事务的重要参与者，应该主动参与公共事务的处理，行使自己当家做主的权利，积极协助政府治理公共事务。只有政府与公民间建立良好的合作伙伴关系，加强政府与公民的互动，才能更好的促进服务型政府建设。如在雅安地震等重大事件中，政府公民间建立了良好的合作伙伴关系，动员整个社会一起应对灾难，实现了政府与公民之间的良性互动。

（三）完善政府制度建设，调动公民参与

为顺利实现政府转型，建设服务型政府，应该进行价值观念的转换，在宪法和法律的约束下，使政府权力得到规范，公民利益得到维护，因此必须加强制度建设。用制度来保障，通过“制度重塑来实现价值重铸。”

首先是加强民主制度建设。由于建设服务型政府是当代政治发展的必然需要，而人民又是政府权力的来源，因此，建设服务型政府必须实行政务公开，提高公众的政治参与热情，使政府和公众之间能够双向沟通。基层民主制度是实行政务公开，扩大公众政治参与的具体体现之一，是基层群众的自治组织形式，是人民行使民主权利、参与管理国家事务和社会事务的一种形式，主要参与基层事务的管理，是社会主义民主制度的重要组成部分。加强基层民主制度建设，需健全党领导下的充满生机的基层群众的自治机制，强调基层组织的协调功能，实现政府管理和基层民主的有机结合。

其次是健全行政法规制度。需从政府目前的具体情况入手，注重行政法规制度的完善，逐渐形成多层次的法规体系。行政立法是行政法规制度的主要内容之一，需建立“四大制度”—立法回避制度，可使用职能分离、委托立法、项目立法等措施；立法公开的制度，可采取听证会、媒体监督、信访等方式；立法参与制度，参与的核心是保证公民能够平等的参与听证；立法经费预算和公开的制度等。

最后是形成各项具体的服务制度，如政府回应制度、信息公开制度等。政府回应制度是政府在处理社会事务时，对公民的需要以及遇到的事情做出积极回复的制度。加强信息公开制度的建设，如果信息不完全公开，公民就不清楚政府行为，有些官员就会在背后操纵，最后会导致贪污腐败，这样就会损害公民的利益。因此政府需要公开政务和政情，这是公共服务制度得以建立的支撑。

（四）探索便民、高效、公开、规范的政府行为方式

服务型政府的行为方式作为政府模式的一部分,发挥着突出优势,因此有必要探索便民、高效、公开、规范的政府行为方式。

第一，政府应该以群众最基本的利益为出发点和落脚点,给予群众足够的关怀,尽力提供群众所需要的服务,创建一个有亲和力的政府。政府需提供便民服务，如建立“市长信箱”、“公民论坛”等服务系统，加强便民措施建设,如触摸式电脑、语音查询系统、自动回复服务、大厅人员积极引导等服务。通过这一系列方便的服务措施,政府真正做到为人民服务。

第二，是推行阳光的政府管理,把为人民服务的内容、范围、条件、程序在各种新闻媒体上公开,除个人隐私、商业秘密,国家安全等法律规定外，要求政府持有的个人和公共信息全部公开,建立一个透明阳光的政府。玉溪市打造政府采购阳光工程是一个典型事例，该市大力调整政府采购行为，提高财政资金使用率，加强政府采购信息的管理，充分利用云南省政府采购网以及玉溪政府采购网站发布政府采购的相关法律法规制度，在阳光政府网、政务信息网及时公开政府采购信息，将政府采购季度执行情况作为财政部门的重要工作在相关网站上向社会公告，主动接受社会的舆论监督，使政府采购成为一项公开、公平、公正、透明的“阳光工程”，并取得了显著成效。从玉溪市的事例中，我们可以看到政府采购的阳光化，但真正做到阳光政府管理，我国政府还需要完善其他方面的工作，完善阳光政府程序建设，加强阳光政府的内容建设，扩大政府公开透明的范围，为创造阳光政府提供条件。

第三，在管理技术环节利用信息网络技术,加快电子政府的建设。电子政府不是简单地将网络技术应用于政府工作中，它的本质是建立与信息社会相适应的政府治理典范,实现善治,促进善政。首先，健全“电子政府”的法律法规。订立电子政府的有关法律法规，如订立《政府资源共享法》以及《社会信息公开法》等。其次，壮大信息产业规模。政府应该积极支持国内软件产业的发展，壮大信息产业的规模，鼓励个人以及其他组织积极参与建设，实现电子政务工作的迅速开展。再次，构建虚拟大城市群。充分利用互联网信息技术的优势，建立几个大城市群的网络系统，实现信息资源共享、人才技术交流，避免城市信息化的重复建设。最后，建立网络安全预警、处理机制。当代社会对网络安全的必要性已经达成一致意见，然而其中某些突出问题的预警和防范机制并不健全，所以社会还应加强监管工作，反对滥用网络技术，抑制网络技术腐败的现象的发生。

建设服务型政府是时代的潮流，全球化的不断加强，国内经济社会的迅猛发展以及民众权利意识的不断高涨，都迫切要求我国政府必须进行政府管理的改革和创新，根据时代条件对自己的角色和职能进行适当定位，建设服务型政府。由于服务型政府建设在我国是一项开创性工作，仍处于探索阶段，理论研究滞后，其发展不可避免的存在着问题，体制创新缺乏，管理方式陈旧等等，我们只能边实践边探索,不断探索和总结,不断清晰建设服务型政府的目标，更好的建设服务型政府。

［1］张康之.寻找公共行政的伦理视角［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［2］张勤.公共服务型政府：公共管理评论［M］.北京：中央编译局出版社，2005.