文/林尚立

在整个国家治理体系当中，基层治理扮演什么样的角色？它的现代化又有什么样的内涵？

从国家整个制度安排来看，基层自治制度是我国制度体系的重要一环；从国家治理能力的建构来说，基层自治制度的完善，基层治理能力的提升，是国家治理体系现代化很重要的组成部分。我们的基层自治和基层社会治理存在着诸多的问题和缺陷，其核心就在于基层自治主体的成长、自治能力的提升与自治制度的安排没有匹配起来。

基层自治意味着社会具有自我调节的能力，具备了这个能力，国家治理才能在比较低的成本上取得比较高的效益。如果基层自治能力不行，基层治理体系不完善，基层自治作用不显著，国家的治理就是高成本的，而且同时可能是低效率的。所以，基层自治是一个创造低成本、高效益的治理体系。另外，基层治理的水平是国家治理水平的风向标，是国家治理体系是否完善的重要衡量标准。任何国家，它一定是多维治理的，而最最基本的主体就是社会，最最重要的空间就是基层，所以没有基层治理也就没有社会自治。

完善基层治理体系，提高基层治理能力，是国家治理现代化的重要组成部分。在构建国家治理体系的时候，应该要包容、帮助、推动社会的成长，使社会成长之后去承担自我治理和自我调节的功能。我国的基层治理不是通过创建体系来完成的，因为这个制度体系我们已经具备，而是应该通过创造、培育新的治理主体，让基层自治制度真正发挥作用。

当代中国，基层情况千差万别，基层治理能够动用的资源、能够采用的方式肯定也各有不同。但不管有怎样的差别，要实行地方治理，首先，要组织起来，松散的基层社会要变成有序的社区组织；第二，要有公共利益关怀；第三，在这个关怀下有社区认同；第四，在社区里面有一两个核心组织起作用，比如说外国人社区里可能是商会或其他组织；第五，要有社区精英，他们能够很好地动员和服务社区。在任何一个社区治理中，这些都是基本的要素。要将这些基本要素整合起来，必须要具备三个层面要素：一是要有一些社区公约，二是要有一些组织机制和体系，三是社区要有自己的文化。但是，从我们今天的社区治理实践来看，三个层面中我们比较充分的要素是组织，因为我们有党组织、村委会、居委会等，但是公约和文化是缺乏的。

关于基层治理的体系，首要是参与者应该是居民，居民不参与，所谓治理就是空中楼阁；其次是居民自组织，比如业委会、各种兴趣团体等；第三，在居民自组织主体中有一个核心组织，能够把各种各样的组织再组织起来，那就是我们的政党组织；第四，核心主体是拥有行政权的政府，由其提供服务，进行管理，渗透到社区去。基层治理体系就是由个人、居民组织、组织的组织、政府四个层次构成的。

社区治理需要一定的组织机制基础，这是前提。但是，我们还需要看这个组织机制是嵌入的还是内生的，从社区自治来看，最好的机制是内生的。我们的问题是，社区无法内生出组织，嵌入的组织能够解决社区“管理”的问题，但是不能转化为社区本身的一个内在的力量，也就解决不了社区“治理”的问题。所以，我们的基层治理经常会出现“行政有效，治理无效”的情况。因为，治理深入到一定的细致层面，它一定是社会自我组织、自我参与形成，它一定是社会和政府合作而形成的，如果没有这种合作，只是政府单方面的行政行为或政治行为，那么这个行为也许能够达到行政目标或政治目标，但达不到治理目标。

治理的最基本目标是创造一种有序的公共生活。公共生活，在不同的社区里面应该是有差异的；但行政却是程式化的，靠程式化的行政管理不可能解决社区里的所有问题。一个社区存在的问题，另一个社区不一定有，这也正是说明了基层自治存在的必要性。

在目前的基层治理工作中，维稳是重要的一块，基层社会的维稳，第一层意思是保一方平安与和谐，第二层意思是保证社区里不要生出危险因素。维护社区的自我稳定和安全，是任何一个社区都要面临的问题。但社区的维稳能力和范围是有限的，它应该限于社区治理的事务范围之内。社区成员所具有的权利空间是超越社区的，而社区的治理权能却仅限于社区事物和社区范围内。社区成员的“维权”，很多时候是针对国家、政府甚至市场行为的，涉及到的权利义务关系远远超出社区“维稳”和社区治理的范畴，要社区针对这样的“维权”行为进行“维稳”是勉为其难的。比如，由于拆迁、环境污染等问题引发上访，再让社区去做维稳，实际上等于让社区来承担由上一级政府或者国家所带来的问题，这超出了社区的能力范围。

维权是维稳的基础。基层治理层面的维权，维护的是各种各样的基本权益，比如：居住权、公民基本的交往的权利等。这个维权除了面对政府之外，有时候还面对市场和社会。因此，社区不仅要维整个社区的权，而且要维所有居民的权。维稳是消极的，维权是积极的，等到权利被侵害才维权就有可能导致维稳，而保障社区以及社区居民的基本权利不因社区任何一个人的不当行为而被侵害，这叫维权，如此这个社会就和谐了。因此维权是更高形式的维稳。维权本身也是很好的社区建构机制，当我们能够维权的时候，实际上社区就开始形成协商和谈判的机制。当我们的社区治理能够使这个社区的基本权益得到保障，这个社区就一定是自治的。

不能把社区的维稳混同于国家的维稳，也不能把国家治理和维稳的任务简单地转移给社区，那是不现实的。社区对国家维稳最大的贡献是保护社区的平安和谐，不让危险的因素在社区里产生。超出这个层面的维稳和维权，应该按照法律的程序来解决。

如何去培育社会的自组织能力？要实现有效的社会自组织，其实根本还在于法治化跟制度化，行政命令式的管理，难免出现低效率和“一放就乱，一管就死”的问题。传统中国“皇权不下县”，到县以下就是自治的。只要自治的氛围好，它就能形成一个比较好的自治状态。这涉及到当地的族群结构、文化资源、乡绅力量等，这些因素决定一个社区的治理状况。而目前的问题是，原先村落社会的这些治理要素已经被破坏，城市社区治理也不可能再依赖这些要素，我们需要的是社区公约、居民组织、社区文化存在等新的要素。在这些要素的共同作用下，培育有机的社会。

要形成有机的社会，需要几方面因素的共同作用，不能绝对化。既需要政府跟政党积极去培养，也需要通过制定制度和法律为社会自治创造成长的空间，让各类社会组织、社区精英成长起来。当然，党的组织也好，政府组织也好，要学会去做社会的工作，培养和成长之间存在一个互动的过程。这个过程的长短，取决于有没有社区精英这么一个能够做社会工作的“种子”，有这个种子就能把社会力量聚合起来，反之，社会的自我发育就很难。

所以对政府来说，所谓引导培养社区的有机生长，关键就是要播撒一些能够激活社会生长的“种子”。比如说，上世纪九十年代有一批从企业退下来的车间主任很会做社会工作，很熟悉很了解社会，通过他们的作用，整个社区变成一个共同体，居民、社区单位、市场组织就聚合起来了。这类社区精英就是社区有机生长的种子。而我们现在的基层，了解社会、善于做社会工作的种子太少了。我们进行社区管理靠简单地推行政策是不够的，实际上社区工作不是靠政策，而是靠人做的。革命要播种，社会建设也要播种，中国共产党就是要做好社区建设的“播种”工作。有机社会的建设并不是一件复杂的事情，有种子，有土壤，有空间，有阳光雨露，它自然就生长发育了。