郑秀亮

从原先的一项环保政策措施，发展到如今成为一项严格的督察制度，重点环境问题挂牌督办制度发挥了哪些作用？在实践中又存在哪些不足？

效果如何？

如今，每年从环保部到各省区的重点环境问题挂牌督办名单，都会通过门户网站、新闻媒体向社会公开，被挂牌地区存在的各种环境问题很快进入公众的视野，这无疑会迫使当地政府提高对环保的关注度。特别是对于被挂牌问题，媒体还常常对整治进度进行跟踪暗访，这也给地方政府增加了无形的压力。

“环境质量不好，不单老百姓有意见，老板都不来投资啊。”记者在走访多个挂牌督办项目时了解到，环境质量如今越来越受到公众的重视，环境的好坏甚至会影响到招商引资，辖区内如果存在挂牌督办项目，地方政府受到的负面影响往往是多层次的。这也是各地对挂牌督办问题的解决都持比较积极态度的原因，许多地方都会建立市领导挂牌督办突出环境问题制度，并组建由多个相关职能部门组成的整治工作小组，相关领导定期进行现场督察，实施严格的责任追究制度。“地方政府有所作为，环境问题才能解决好。”许多环保官员都这样提到。

从各地挂牌督办名单中，我们还会发现其中不乏知名的上市公司，这些公司一旦被挂牌后，也都会受到公众的强烈质疑，甚至引发股市震荡。浙江海正药业股份有限公司，2012年被环保部挂牌督办，海正药业股票交易因此被临时停牌，复牌之后发生跌停现象，两个交易日就跌了13.13%。挂牌通过向全社会公布的形式，把污染企业置于全社会共同监督之下，可以督促污染企业自觉纠正违法问题，并且在以后的生产过程中选择守法，强化法律法规的执行力。

“实践证明，监察部门的介入，使责任追究到位，形成强大合力，挂牌督办取得良好效果。”环保部有关负责人提到。目前，从中央到地方实施的许多挂牌督办行动，多是由环保和监察、纪检等部门联手督办。部分省甚至由环保和监察部门共同出台挂牌督办的实施办法，如江苏省环保厅和监察厅联合出台了《重点环境违法问题挂牌督办和责任追究办法》；广东省环保厅联合监察厅印发了《广东省重点环境问题挂牌督办管理暂行办法》。这一举措，为挂牌督办工作的有效开展奠定了坚实基础。

挂牌督办往往还能突破“一案一办”的做法，通过一个问题的解决推动区域环境问题的总体改善，达到“挂了一家，督办多个”的效果。例如广东省大宝山矿业有限公司在2013年被列为广东省挂牌督办重点环境问题之一，在督办大宝山改进环境行为的同时，省环保厅还印发《大宝山矿区及周边环境综合整治工作方案》，将大宝山的整治扩展至周边矿区的环境污染综合整治行动，借此改善矿区多年来的环境问题。

此外，各省市对挂牌督办问题都会加大执法力度，对环境违法行为形成“高压”态势。例如广东省对挂牌督办工作实行厅领导包案督办、现场督办制度，并不定期派出督查组，对挂牌督办重点环境问题、重点环境信访问题和重点环境风险源等开展专项督查。去年，广东省就通过加强对江门市荷塘镇重污染企业及茂名市白沙河流域制革企业等挂牌督办项目执法力度，推动当地关停了一批违规企业，对一批环保设施落后的企业进行了大力整顿，挂牌督办工作取得了明显成效。

难题在哪？

环境保护工作目前虽然被推到了前所未有的高度，但是在许多地方，由于长期形成的发展理念，环保监管和执法所形成的约束多为“软约束”，即对于环境问题责任单位的管控约束软弱无力。在很多地方，环保执法时，基层环保部门甚至被地方政府一纸“企业保护令”拒之门外。

显然，许多挂牌督办案件，不仅涉及工业，甚至涉及渔业、农业以及跨流域问题，暂且不说涉事地方政府会干预环保部门的正常执法，就算是环保部门正常执法，也往往是有心无力。挂牌督办的目的就是遏制环境问题进一步恶化，并借此敲打基层党委政府主政者，为环保部门履职创造必要的空间。然而我们看到的现实是，在省级政府监管效能较高、公众监督和媒体监督较为健全的广东，去年仍然有两个地级市政府“不听招呼”，最终被连续两年挂牌督办。环保部挂牌督办案件中，超过督办时限未能解除督办的现象，也屡见不鲜。

另一个问题是，有些挂牌督办案件的违法问题往往由来已久，如果日常监管到位，地方政府下狠力气进行整顿，完全可以避免挂牌。但是，部分地市往往要等到国家或者省里挂牌了，才开始立案查处动真格。主要原因在于，许多地方一方面对挂牌督办存在侥幸心理，认为不一定被查到，即使查到了也不一定达到挂牌的标准；另一方面则是由于许多问题牵涉到经济发展及地方保护等因素，监管存在障碍，只能依赖上级挂牌督办解决环境问题。

另一个值得注意的问题是，挂牌督办有一整套完整的检查、审核、批复程序，往往有一定的时间跨度。这会导致出现挂滞后于改，存在为挂牌而挂牌的现象。例如，对于一些不太复杂的案件而言，牌尚未挂出去，企业已整改完毕。有环保部官员就提到，前两年华北地区因污染减排存在问题被挂牌督办的企业中，由于涉及不同部委之间会签、审核等因素，挂牌大都滞后于整改。

这样一来，挂牌就有可能变成单纯的履行程序，失去了实质意义，致使“一挂就摘。”同时，部分企业等过了风头，继续违法排污，导致“一摘就犯”。

如何改善？

去年，广东建立挂牌督办考核机制，配套了对责任单位采取约谈、警示、通报、批评等处理措施；对责任单位相关责任人员采取通报批评、组织处理，严重的可给予党纪政纪处分，触犯刑律的，移送司法机关追究刑事责任等处分条款。

这一举措，有望将环保“软约束”变成货真价实的“硬约束”，借此倒逼地方政府尽到责任，增强对环境问题的整治力度，督促企业遵守环境保护法律。建立严格化、明晰化的环保“硬约束”，还能够有效压缩环保部门官员的问题解释空间，削减其自由裁量权。

不过，广东之外的其他省市区，省级政府层面也大多建立了一定形式的环保考核制度，但部分环保考核多流于形式，尽管有许多考核制度形成了颇为完备的文本条款，但有环保官员就提到，“对最基本的地方政府履职开展真刀真枪的问责几乎很少见到”，问责变成了一纸空文。因此在完善考核制度的同时还必须将考核及问责落实到实处，对不按时完成任务者要动真格。这样，“软约束”才能够变成“硬约束”，挂牌督办的成效才能够真正凸显出来。

鉴于挂牌督办制度本身的严肃性和强大的影响力，在办理挂牌督办问题时，要做到“挂之审慎、督之认真”，一定要抓准事实，确保证据确凿、充分。同时，要推行阳光运作，保证挂牌程序公开、公正，树立权威，促进企业彻底整改。各地方环保部门应建立固定的信息公开平台，对挂牌和摘牌均及时予以公示，便于公众监督，做到有始有终。

对于挂牌督办问题，不能够“一摘了事”，对于解除挂牌督办的问题，还应该加强后督察工作，避免“一摘就犯”的现象，提高挂牌督办案件质量。同时，要强化日常执法，打造长效机制。挂牌督办毕竟是特殊的督办手段，绝大部分违法问题依靠正常的执法程序就可以解决。因此，环境执法的注意力还应该着重于日常监管，强化基层监管队伍和能力建设，保障地方环保部门的执法独立性。

打击环境违法行为、实行挂牌督办制度，单靠环保部门的力量是不够的，必须打“组合拳”，求得相关部门支持，形成强大合力。这几年，从各地实践结果来看，监察部门在挂牌督办工作中发挥了巨大作用。因此，要深入与监察部门合作，从责任追究的角度加大督办力度，遏制久挂不办现象，并进一步利用信贷、证券、环境信用评价等经济政策，与相关部门形成联动机制。endprint