中图分类号：C962 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2012）02—113—03

[内容提要]人才作为一项要素资源，其合理、均衡、有序的流动有助于破解二元经济结构，实现经济社会一体化发展。针对当前人才向基层和科研生产一线流动困难的情况，从体制机制角度分析人才向基层和科研生产一线流动难的原因。

[关键词]人才；基层；科研生产一线；体制；机制

“国以才立、政以才治、业以才兴”，人才是社会文明进步、人民富裕幸福、国家繁荣昌盛的重要推动力量，人才问题是关乎党和国家事业兴衰成败的关键问题。人才资源同其他资源一样，必须在市场机制的作用下进行配置，才能发挥最大效用。改革开放35年来，我国在人才流动方面取得了巨大成绩，但从总的情况来看，目前人才流动难，特别是向基层和科研生产一线流动率低，阻碍人才向基层流动的体制机制障碍依然存在。在当前，健全引导优秀人才向基层和科研生产一线流动的体制机制，实现人才大国向人才强国转变，让人才成为推动我国经济社会发展第一战略资源，成为一个迫切需要研究的问题。本文针对当前人才向基层和科研生产一线流动困难的情况，试从体制机制角度分析人才向基层和科研生产一线流动难的原因。

一、影响和制约人才向基层和科研生产一线流动的体制因素

我国经济体制改革的一个总特征是采取渐进式的市场经济改革，不断放松对经济领域的管制，而作为人才管理的体制机制却并没有跟随这种变化而变化，同计划经济体制相适应的人才管理体制和制度依然影响着我们，城乡之间、基层和一线城市之间的二元管理制度分裂和隔绝依然存在。

（一）户籍制度二元对立。计划经济时代人为将公民分为农业户口和非农业户口，限制人们的自由流动。随着我国市场经济体制改革，必然要求各种资源在市场机制作用下进行全国范围内的配置，而二元对立的户籍制度给人才要素配置设置了福利差距和流动限制，这同市场化改革目标相去甚远。一方面户籍制度限制了人口的自由流动，尤其是农村向城市、小城市向大城市的流动；另一方面，我国户籍制度背后还隐含很多福利因素，如教育、医疗、养老、就业和购房置业等，人才流动必然因户籍不同带来不同经济成本。因此，在这种户籍制度安排下，很难想象一线城市人才会主动向基层流动。

（二）社保制度不统一、地区、行业、所有制差距明显。社保问题影响人才向基层流动的原因：一是社保征收、缴纳和支付目前只实现了省级范围内统筹，社保缴纳基数主要以上一年城镇在岗职工平均工资上下浮动为基数，而不同省份，甚至是同一省份的不同城市都会因社平工资不同而缴纳基数不同，这样会影响社保实际缴纳数额，造成退休后待遇差距明显；另外，因社保统筹账户虚化、个人账户不实导致社保跨省转移存在一定困难，经济发达地区的人才不愿意向不发达地区和基层转移社保账户，限制了人才向基层流动。二是不同所有制企业和人才的不同身份导致社保待遇也不同，如大部分民营企业只缴纳五险，并且按照最低基数缴纳，没有住房公积金；企业和机关事业单位还存在是否需要缴纳养老保险的区别，这种区别在党政机关干部向企业流动中，接续社保、缴费年限计算、补充账户资金来源等方面尤为明显。

（三）职称评定制度僵化。职称评定制度在一定程度解决了职称评定对单位的依赖，但是在具体实施过程中，还具有计划经济色彩，限制了人才向基层流动。具体来说，职称评定首先由单位根据计划安排的职数进行申报，而职数是受人为控制的，即使人才能够评上职称，但受制于单位“职数”，很可能出现够资格无职数的情况，尤其在一些智力资源富集的单位。很多基层和科研生产一线单位，各种人才职数很少甚至没有，人才向这些基层单位流动，必然受职数限制，致使自身价值得不到承认。

（四）人事管理制度上计划体制色彩浓厚。现行的人事管理制度主要涉及身份管理制度、人事档案管理制度、职称评定管理制度和工资福利制度。这些制度行政计划色彩明显，日益同社会发展实际相脱节。身份管理制度上干部、工人、农民3种身份泾渭分明；人事档案管理制度上，不同性质单位，档案重要性完全不同，对于非公企业工作人员，档案在职称评定、办理社保等方面功能已经弱化；而在政府机关和国有企事业单位，档案在入职、定级、加薪、提干等方面作用重大，如果一旦出现档案因向基层流转出现履历不完整、因保管不善导致的遗失等情况，就会给人才带来巨大麻烦。另外，人才作为一种稀缺资源，即使本人愿意向基层流动，也可能出现单位不放档案，变成档案人质问题，这些都是人才向基层流动过程中出现的问题。

二、影响和制约人才向基层和科研生产一线流动的机制因素

完善人才流动的市场调节机制，促进人才向基层和科研生产一线流动，必须重视人才竞争机制、价格机制、配置机制、保障机制等。

（一）人才流动的竞争机制。在市场经济条件下，充分竞争是人才流动的必要条件。目前，基层在引进人才方面投入巨大，但在人才使用过程中、在人才观上还存在偏差。一些地方和基层单位，存在论资排辈、先来后到、站队选边的现象，合理竞争让位于关系竞争，人才因对基层现状感到悲观而不愿意到到基层去工作。

（二）人才流动的价格机制。价格机制是人才市场主要调节机制，具有补偿、激励和调配资源的功能，对于引导人才流动作用巨大。人才作为人力资源中素质较高的劳动者，人才价格也必须充分反映人才价值。在现实中，人才价格就是人才的工资，工资水平的不同反映的是人才能力大小、素质的高低。但在我国，工资的形成依据，市场化程度偏低，还没有充分反映出人才的知识水平、能力和贡献，并没有将人才的劳动或者智力成果进行“按要素贡献”参与分配，人才价值如果不能够在基层实现，自然不会向基层流动。

（三）人才流动的配置机制。人才的配置机制主要是人才使用问题，人才向基层和科研生产一线流动和配置，要坚持“引得进来、用的起来、放的出去”的原则，让人才来的安心、干着舒心、走了开心。目前一些基层单位在人才引进上下力气很大，但人才使用和配置上存在很多不合理现象，专业不对口、不能学以致用，引智引才成为基层单位的政绩工程和面子工程；在人才使用中，不敢放手去用，造成人才浪费；在人才流出上，通道狭窄，造成“进的来、出不去”的现象，导致人才向基层流动的不顺畅。

（四）人才流动的激励保障机制。人才向基层流动率低还同基层人才激励保障机制不健全相关，如前所述，人才的自然属性决定人才流动的趋利倾向。基层地区因公共资源投入不足导致社会事业发展滞后，人才经济收入得不到满足，福利待遇相比发达地区更显落后，子女教育质量、生活环境、宜居程度都不尽如人意，人才引进来，不能安居乐业，担心老无所养、少无所教，不能安心工作；同时因为职业发展环境差，人才精神需求和自身价值实现也得不到满足，使得人才留不住。

（五）人才流动的法律机制。在我国，人才一般归属单位所有、部门所有，人才流动必然受到人才归属单位现行法规和制度的约束，人才社会化程度偏低，人才单位所属观念根深蒂固。人才流动因为知识产权、服务年限、教育培养等问题导致纠纷层出不穷，部分单位在限制人才流出上的“卡人”做法还一定程度存在，人才流出渠道不畅，导致人才流动不出的情况屡见不鲜，人才流动中争议处理、人事仲裁等方面法律制度还有待完善。

参考文献

[1]国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）[M].北京：人民出版社，2010

[2]广州市人事局课题组.人才流动的体制性障碍及解决问题的对策[J].人才强市之路.2007（10）

基金项目：中共辽宁省委组织部、省党建研究会2013年度重点（自选）课题《健全引导优秀人才向科研生产一线和基层流动的体制机制研究》部分研究成果，荣获优秀论文一等奖。

责任编辑/汪 洋

收稿日期：2013-12-15

作者简介：金彦海，男，辽宁省社会主义学院教师。