□唐洪森

略论制度治党

□唐洪森

政党制度，是当代政治体制的核心，是主导一国政治、经济和社会发展的支配性力量。立足于当代中国社会国情、社情、党情、世情，以中国共产党的建设之根本——制度治理为重点，着眼于深入探讨制度治党的时代背景、基本理念、指导思想、结构性设计、核心体系，以及运行机制与历史经验教训等。目的是将中国特色社会主义建设事业放大在经济全球化、政治民主化、文化多元化浪潮当中，吸收和借鉴人类优秀文明成果，综合党的制度建设的历次成果，分析影响党的建设成败的根本因素，进而提出具有时代特征的积极观点与见解，更好地服务于执政党的建设事业。

中国共产党 党的建设 制度治党

选取党的建设的一个重要着力点，即制度治党问题加以研究，并形成若干有现实意义的共识，进一步探索党建研究新途径。可以说，执政能力水平不仅仅是党员领导干部的个人素质问题，更重要的是执政党怎样从总体制度上加以设计，尤其是在当代中国社会转型的关键时期，更具有长足发展的战略意义。

一、探讨制度治党的现实意义

历史经验再三表明，能够始终走在时代前列的政党，才有长期执政的资格；而当一个政党明显落后于时代，便会被时代潮流所裹挟，迟早会退出政治舞台的。因此，始终坚持走在时代前列，才能从传统的革命政党转向时代意义的现代政党。梳理中国共产党在战争年代依靠强有力的组织制度治党、新中国成立后依靠历次政治运动治党、改革开放以来不断推出规章条例治党的历史脉络，深刻理解领悟党的十八大精神实质，重新审视改革开放以来中国共产党制度治党的历史脉络、指导思想、行动部署、制度安排等，不难发现，为推行马克思主义中国化和党的建设新的伟大工程，中共中央和各级党组织曾做出过诸多积极有益的探讨。综合这些年的党建实践，集中体现如下三点意义：

（一）党内制度的合法化。现实中国正处在社会变革和转型的历史路口，未来一二十年则是发展的关键期，能否向现代政治文明顺利转型，很大程度上取决于执政党制度设计的合法化。即是符合民众和国家利益的价值取向，符合社会进步历史潮流，符合国家宪法及法律规定，才能获得最大的民意支持，赢得最广泛的群众基础。

（二）党内制度的体系化。执政党的制度建设，是整个党组织运行所依据的原则、体制、程序、规则等要素的综合，包括党的根本制度、基本制度、具体制度（组织制度、领导制度、监督制度、生活制度、选举制度、财产制度等）。其中的核心是党章，用以规范和制约全党行为的总章程，也是立党、治党、管党的总章程。各个制度之间有机联系、相互呼应、彼此协调、互相制衡，共同构成中国共产党制度的整体，推进政党践行现代化过程，达到持续长久执政的目的，实现民族和国家兴盛富强的目标。

（三）党内制度的科学化。政党活动必须严格按照制度化方式运行，彰显负责任的政党形象。重要的是政党的制度化、科学化水平，直接影响其执政模式与能力水平，特别是在错综复杂的国际国内形势面前，表现出超强势的大智慧与世界战略眼光。中国共产党自新中国成立后，不断地提高执政能力水平，使决策水准更加科学化，成为当代中国社会发展的助推力。而其制度化水平，在不同的历史时期具有不同的特点，发挥着特殊的作用。总体来看，中国共产党制度化水平较之世界其他政党普遍水平为高，具有鲜明的稳定性、实效性、科学性的特点。

但与未来相当长时期内社会发展的客观要求，明显存在着不足。例如：党内民主权力交替规则，改变传统的依靠权威确定的通常做法，应当在一定范围内，以更民主的方式来决定领导者；地方上的市级以下的各级党组织应首先普遍通过一定程度的民主选举方式产生。这一点，在四川省平昌县乡镇党委班子“公推公选”的党内民主试点工作中，已经反映了党内基层民主制度创新的发展趋势。

如何认识与实践探索中国共产党制度治党方式方法与道路问题，从现代化过程中国家政党制度与政治生活稳定关系角度，对于实现政党制度治理下社会政治较长期和谐稳定局面，无疑意义重大。

二、实现制度治党的主要内容

提高党建科学化水平的主要措施，即是认真考虑怎样贯通制度治党的长远利益问题。而若真正实现制度治党战略发展目标，必须以执政的中国共产党党内诸项制度为载体，深入剖析各项制度内部、制度与制度之间的有机联系，从中提炼马克思主义执政党的时代特色，探寻其发展轨迹及其规律性。同时综合比较中外政党制度的差异化，梳理中国共产党制度治党的发展脉络，从而达到制度治党工作更上新台阶的战略发展目标。

首先是中国共产党治党的根本制度，这是处理党内各种关系所遵循的根本原则、规则。如以党章为核心的根本制度，由党的最高权力机构制定与修改，具有党内最大的权威性和普遍的适用性。

其次是中国共产党治党的基本制度，这是处理党内某一方面关系所遵循的基本原则、规则，如党内监督条例、党员权利保障条例、领导干部选拔任用条例等，分别规范了党内监督制约关系、党员权利和义务关系、领导干部选拔任用关系。

再次是中国共产党治党的具体制度，这是处理党内某一个方面关系所遵循的具体规定和要求，具有可操作性以及程序规范等。

当然，治党的具体制度内容很多，主要包括组织制度、选举制度、监察制度、情况通报制度、询问和质询制度，等等。仅以如下几个具体制度为例：

学习型党组织建设。按照马克思主义学习型政党的要求，不断创新学习方式方法，改变传统的学习教育模式，融入现代网络教育技术；全面学习过程中，重视实践学习环节，丰富理论指导实践内容；倡导改革创新，努力从党的思想建设、组织建设、制度建设等各个方面突破。

党内巡视制度。自党的十六大提出“建立巡视制度”到中央发布《中国共产党巡视工作条例（试行）》的七年中，党内巡视制度从决策构想到制定规范，从局部试点到全面展开，进展较快，成效显著。党的十七大明确提出了“完善巡视制度”的要求，党的十八届三中全会更是确定“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。目前主要问题是：巡视机构设置与人员配置、巡视的对象及重点、巡视的手段和方法、巡视成果的运用转化等，如何再进一步细化、规范化，并以制度化固定下来。

党内惩治和预防腐败制度。注重惩治腐败成果的转化应用，加强经常性、案例型的警示教育，使其切实起到震慑犯罪、教育干部的作用。认识腐败也是由量变到质变的过程这一规律，要“老虎”、“苍绳”一起打，这样才不至于积重难返。统筹兼顾、齐抓共管，形成一个协调运行的机制，密切配合，抓好中央系列制度文件的贯彻落实，减少腐败发生的几率和压缩腐败滋生的空间。同时也要进一步加大改革和创新力度，不断消除体制机制障碍和堵塞制度漏洞。不仅要惩恶，同时也要扬善，根本在于给人以出路和正确的引导。

总之，党的制度建设必须朝着形成健全的权力运行机制方向发展，必须根据党内权力与权利的互动规律来设计一整套制度链，使各项制度之间能有机结合、相互补充、配套衔接，以此建立党内权力运行的科学机制。

三、推行制度治党必须突破的重点和难点

制度治党势在必行，首当其冲的是党内民主制度。之所以选取党内民主制度为研究的重点，这是因为党内党外以至社会各界普遍关注和议论的重点之一。

党的十六大报告已经提出“党内民主是党的生命”的论述，这在全党上下已成共识。党的十七大报告又提出“尊重党员主体地位”，党的十八大报告则进一步明确为“保障党员主体地位”，“以党内民主带动人民民主”，①《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2012年版。说明党内运行体制从高度集中向民主化转变的方向已经十分清楚。实际上，党内民主的一个核心内容，就是千方百计地尊重党员的主体地位，激活8500多万党员的主体意识。但是，因为现在尚未有整体的制度设计，无法加速党内民主制度的实现。例如：如何实现党务公开、党内民主选举、党内言论开放、解决党内官僚化倾向等诸多问题，既能从理论上说得通，又能在实践上具有可操作性，还有待于具体措施制定落实。所以，着重从党内民主制度方面取得突破性研究进展，是为制度治党方略择定的重点。

还应当关注的另一个重点，即是党内各项制度之合理衔接。党内无论哪个层次的制度，最终都涉及到三方面的衔接，即党内单项制度内部的衔接，党内制度相互间的衔接，党内制度与党外制度的衔接。因此，全面加强党内制度设置的衔接，是建立健全党的制度的重要环节。正如习近平总书记在为党的十八届三中全会决定作说明时所指出的那样：“制度总是需要不断完善”；“一定要有自我革新的勇气和胸怀，跳出条条框框限制，克服部门利益掣肘，以积极主动精神研究和提出改革举措”。②习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日。

诚然，真正实现制度治党，还存在着许多难点，绝不是较短时间内容易克服的。重要的是，如何重构党内三大基本制度：

其一，党的先进文化思想制度。

坚持制度创新是代表中国共产党先进文化前进方向的制度保证。发展中国特色社会主义民主政治文化，必须不断积极稳妥地推进政治体制改革，从党情、国情出发，坚定不移地走自己的政治发展道路，坚持执政党政治制度的自我完善和发展。要着重加强党内先进文化思想制度和民主政治制度建设，实现党内民主政治的制度化、规范化、程序化。

其二，党内选举制度。

党内选举制度是党内民主的一项根本制度，是党内民主发展程度的重要标志，是党内民主的主要实现形式。从各级别领导干部提拔升迁使用来看，之所以出现一些买官卖官、跑官要官的非正常现象，除了依靠个人能力通过正常渠道之外，还有许多人是采取溜须拍马、拉帮结派、裙带关系等各种非正常途径提拔升迁的。因此，加强党内选举制度建设，逐步扩大直接选举范围；改进候选人的提名方式，适当扩大差额选举比例，有利于不断拓展党内选举的视野、提高党内选举的质量；规范尊重和体现选举人意志的选举程序，保障党员的民主选举权利；建立健全与党内选举制度相配套的任期制、免职制和辞职制等相关制度，积极营造各方面优秀人才脱颖而出的制度环境，改变实际生活中存在的领导职务变相终身制现象。

其三，党内监察制度。

毋庸讳言，目前党内存在形形色色的人治思想、特权思想、官本位思想和等级观念，造成了高高在上脱离群众的官僚主义、形式主义和严重的消极腐败现象。这是党内的监察不健全、权力得不到有效的制约、权力高度集中于“一把手”、上下级之间的平等关系变成了人身依附关系，使得滥用权力的现象频繁产生。因此，党内监督的重点是党的各级领导机关、领导干部，特别是主要领导干部，干部的权力越大，越应受到严格的有效的制约和监督。应当用制度来保证党内监督渠道的畅通，严格党代会的监督制度、党委会监督常委会的制度，健全上下级组织之间的监督制度。要充分发挥各级纪检机关在党内监督中的职能作用，认真履行纪检工作的职责。要实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定“十六字原则”，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好全委会的作用，健全常委会的决策程序。

总之，梳理提出“制度治党”的时代背景与演绎脉络，结合今日之中国经济与社会改革发展的总体形势，理性思考与分析制约“制度治党”的复杂因素，展望执政党大力推进“制度治党”的指导思想、理论认识、动员手段、治党成效、发展前景等，服务于构建“制度治党”的和谐关系，是新时期党建工作的着力点。

责任编辑：凌 雁

作者唐洪森，男，浙江海洋学院宣传部部长兼新闻中心主任，教授（舟山 316000）。