高旭红，何淑兰

（西北工业大学 人文与经法学院，西安710129）

地方政府是国家方针、政策和路线的执行主体，其形象影响力在信息化和民主化的世界日益增强，得到各国普遍重视.目前我国处于发展过渡阶段，是基本小康向全面小康、生存型向发展型社会的重要转变时期，地方政府公共服务的供给不到位、基本公共产品出现短缺与公众日益增长的需求矛盾日渐突出，此时地方政府提供公共服务的水平和能力是制约政府形象的重要因素，其公共服务形象也将成为政府形象的必要组成.已有的公共服务研究一方面集中于公共服务的性质、供给主体、现状和解决路径等方面的探讨，另一方面近年开始侧重对我国大中城市公共服务能力的评价研究.西安市政府公共服务形象研究是在已有研究的基础上，针对西安市，侧重从客观效应和主观满意度方面进一步探究影响公共服务形象的因素.由此，西安市政府公共服务形象研究不仅应寻求中外公共服务研究的理论支持，还应从西安市自身实践和比较中出发，发掘其优势和资源，不断实现形象提升.

1 西安市政府公共服务形象的理论支持与实践基础

近年国内对公共服务日益重视，一方面源于国内大范围的政治、经济情境变迁，［1］严强学者认为在改革开放和社会转型条件下，国内主流意识形态遵从、倡导的是由富强、民主、法治、公平、和谐构成的价值体系，［2］公共服务是主流价值体系实现的重要载体；另一方面由于群体的互动，包括对权力的争夺和努力开发更多更好的方法，［1］使得公共服务政策的探讨日益增多.同时，改革开放前，政治处于中心地位，而改革开放至今，经济得到高度重视；近年社会公众的公共服务诉求和大众媒介的社会权力扩张促使政府将公共服务提上日程.

1.1 地方政府公共服务的理论与制度前提

在西方行政学理论的发展过程中，对公共服务质量和效率的追寻一直是其动力与目标之一，从威尔逊的政治－行政二分法、韦伯的科层制、西蒙的理性决策到新公共管理理论与实践，如撒切尔政府的“私有化”运动、克林顿政府的“重塑政府”，目的都是运用更少资源，提供更多公共服务.新公共服务理论提出了“服务于公民，而不是服务于顾客”的新论点，认为地方政府是提供和确保公共服务的生力军和主力，提出便利性、保障性、可靠性与公正性等公共服务质量的外部特征［3］，文特森·奥斯特罗姆等对美国地方政府［4］与戴维·威尔逊等对英国地方政府［5］研究后都认为地方政府非常有必要主导公共服务供给.

现阶段中国公共服务是根据国内经济社会发展阶段和水平，基于社会共识，为维持国内经济社会的稳定、社会正义和凝聚力，保护个人的生存权和发展权，确保人全面发展的实现所需要的服务.［6］十六大提出了“公共服务”的政府职能要求，“十七大”将“政府提供基本公共服务能力增强”作为2020年中国实现全面小康社会的奋斗目标之一，“十八大”还提出了“从维护广大人民根本利益的高度，加快建设基本公共服务体系”.同时，十八届三中全会公报有七个地方提及“公共服务”，认为强化地方政府公共服务职责、加大政府购买公共服务力度、推进城乡基本公共服务均等化和常住人口全覆盖等是当前政府工作重点和难点.地方政府公共服务能力和供给水平已成为其社会管理水平的重要标志.

1.2 提升西安市政府公共服务形象的实践意义

西安是陕西省政治、经济、文化中心，也是国内西部地区的中心城市，2009年经国务院批准的关中——天水经济区发展规划中提出将其建设成为国际化大都市，2013年又定位为丝绸之路经济带“核心”，其政府形象影响力得到不断提高；加上2014年1月国务院提出陕西省应当努力把西咸新区建设成为向西开放的枢纽城市、西部大开发的新增长点和我国特色新型城镇化的典型，是首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，对此，西安市作为西咸新区的战略支点，又赢得了新的发展机遇，其政府形象的辐射力得到了进一步拓展和提升.西安市政府公共服务质量、水平和公众满意度作为影响西安市政府形象的主要因素，其重要性日益凸显.

西安市政府公共服务形象是指西安市政府的公共服务供给产生的总体效应和公众对此的客观评价，其公共服务形象的提升，首先有利于西安市政府公共服务职能的转变与实现，提高政府绩效水平，并保障公用事业发展；其次有助于与西安市市民形成互动，密切政府与民众的血肉联系，提升市民对政府的满意度；再次基于西安市的战略地位和文化影响力，一是有利于推动西安市经济、社会、政治、文化和生态的均衡发展，提升公众的生活幸福感，提高西安市“软实力”，二是有助于带动西咸新区、西部地区和丝绸之路经济带资源优势的开发，为早日实现全面小康奠定基础.

2 西安市政府公共服务形象现状

西安市政府公共服务形象具体体现为公共服务项目的客观表现和公众认可度.唐钧学者提出政府形象的构建是政府直面群众与群众博弈政府的双向的互动过程，可能存在政府行为和活动被歪曲、被冤枉的状况.［7］事实上，公众虽是多元评价主体，利益关系复杂，意思表达也存在差异，但多数有共同的良知、理性和正义感，只要政府行为、活动和政策符合社会利益，政府形象就能得到公正建构.［8］因此，在西安市政府公共服务形象构建过程中，只有西安市政府的公共服务行为符合公益性，其形象才能得到客观评价.据有关调查数据显示，2012～2013年度，西安市基本公共服务整体满意度得分55.84分，不仅在全国38个主要城市（直辖市、省会城市、经济特区和计划单列市）中排第30名，而且较2012年的56.47分略有降低.［9］因此就整体而言，西安市政府公共服务形象仍有相当大的提升空间，而其形象主要有公共生活环境形象和公共生存与发展环境形象两部分，这也与社会科学出版社《中国城市基本公共服务力评价》（2010～2011年）评价指标体系相一致。西安市政府公共服务形象，对此其现状有如下表现：

2.1 西安市政府公共生活环境形象优势与不足并存

西安市公共生活环境形象分为四方面内容：一是直接制约社会稳定的公共安全方面，客观指标有公共安全财政投入占GDP比重和人均财政投入；二是住房保障方面，主要表现为经济适用房覆盖率指数和廉租房住房货币补贴保障指数；三是公共交通方面，具体有每万人口拥有公共汽车数、每万人拥有出租车数和人均道路面积等客观指标；四是涵盖大气、水和市容环境的城市环境方面，细分有空气质量适宜指数、城镇生活污水处理率、工业固体废物综合利用率等.以上四方面的指标、指数将反映西安市政府在公共服务中的投入力度和公众满意度，是衡量西安市政府公共服务形象、公众居家生活质量高低的重要标志.

针对西安市的国际化大都市构想，陕西省社会科学院在社会各界，开展了一项“您认为当前西安在建设国际化大都市进程中，面临的主要问题和挑战是什么？”调查活动其结果有56.6%的公众将“改善居民生活环境“列为第一要素.［10］西安市国际化大都市、丝绸之路经济带心脏城市的定位和西咸新区战略支点的现实，促使提升西安市政府公共服务形象迫在眉睫.对此，西安市应以国内在国际化建设和综合实力提升方面做得相对出色的城市为标杆，找出与这些城市比较存在的公共服务优势和劣势，进而针对性地发扬长处，改进不足.

首先，在公共生活环境形象的公共安全和住房保障方面，2010～2011年度西安与上海、深圳的客观指标对比一览表见表1.表1中数据来源于社会科学文献出版社《中国城市基本公共服务力评价》（2010～2011），附表6是《我国主要城市客观数据一览》）.

表1 西安、上海、深圳公共安全和住房保障客观指标对比一览表Tab.1 The comparative list of objective indicators in public safety and housing support of Xi’an，Shanghai and Shenzhen

由此可知，2011年西安公共安全财政投入所占GDP比重与上海、深圳大致相当，而公共安全人均财政投入是上海的22.90%、深圳的29.11%，而有数据显示，西安市政府的公共安全满意度在38个城市中排第38名，落后上海36个名次、深圳16个名次；同时，西安的经济适用房覆盖率指数超出上海和深圳，且近乎是上海的35倍、深圳的3倍，廉租房货币补贴保障指数显著低于上海，处于其38.6%处，而调查表明西安市的住房保障满意度排名第33位，低上海1个名次、深圳6个名次.［6］

其次，在公共生活环境形象的公共交通和城市环境方面，西安市与上海、深圳客观数据对比见表2（表2数据来源于社会科学文献出版社《中国城市基本公共服务力评价》（2010～2011）附表6《我国主要城市客观数据一览》.

根据表2发现：一是与上海、深圳相比，西安市公共交通客观数据整体偏低，其中每万人拥有公共汽车数与出租汽车数之和低于上海21.23个、深圳36.91个，人均道路面积是上海的119.41%、深圳的19.47%，而且数据显示西安市的公共交通整体满意度排名第38位，落后于上海12个名次、深圳21个名次；二是西安城市环境的空气质量适宜指数分别与上海和深圳分别低9.4个百分点和4.4个百分点，城镇生活污水处理率低上海13.7个百分点、深圳22.2个百分点，同时工业固体废物综合利用率低上海5.7个百分点，比深圳略高7.8个百分点，而事实上西安市的城市环境整体满意度在全国38个大中城市中排第28名，低上海3个名次、深圳12个名次.［6］

表2 西安、上海、深圳公共交通和城市环境客观数据对比一览表Tab.2 The comparative list of objective data in public transport and urban environment of Xi’an，Shanghai and Shenzhen

总体而言，一方面，2011年西安市公共生活环境形象中公共安全和住房保障客观表现相对良好，但满意度普遍偏低，与客观表现明显不对称，而且据调查，2013年在我国38个主要城市基本公共服务满意度排行榜中，西安的公共安全公众满意度名列第32名，［9］与2010年的满意度相比提高了6个名次；住房保障公众满意度位列第26名，［9］较2010年进步了2名，然而公共安全和住房保障满意度排名仍处于下游位置，说明西安市的以上两方面仍存在较多不尽人意之处；另一方面，2011年西安市公共交通和城市环境客观数据与上海、深圳相比，处于相对弱势地位，且2013年西安市公共交通公众满意度在全国38个主要城市中也排行第30位，虽与2010年比较进步了8名，但仍落后上海20个名次、深圳12个名次，［9］城市环境满意度位列第33名，与2010年相比明显退步了5名［9］，城市环境满意度的下降可能与西安市近年明显增多的雾霾天气相关.以上事实表明，西安市公共服务形象在公共生活环境方面既存在优势，又有不少缺失之处，同时整体正在不断改进，已取得一些效果，提升了公众满意度.

2.2 西安市政府公共生存、发展环境形象成就与缺失并存

西安市公共生存、发展环境形象的具体标准如下：一是包括医院、卫生院建设和防疫活动的医疗卫生活动，细分有每万人口医院拥有数、每万人防疫站拥有数、每万人执业医师数等指标；二是包含幼儿、中小学教育的基础教育方面，客观指标有幼儿教育、小学教育和中学教育生师比等；三是涵盖社会福利与救助的基本社会服务，有每万人口公办老年福利机构数、公办儿童福利机构数和最低生活保障指数等客观指标；四是文化体育活动，包括每十万人口社区服务中心单位数、职工数和活动项目数等.此四方面的指标和发展状况不仅契合了社会发展的人本理念，而且可为西安市的长远发展提供保障.

西安市的发展定位和战略目标不仅凸显了其公共服务形象的重要性，而且突出了提升其公共生存与发展环境客观表现、主观满意度的必要性.与上海、深圳相比，西安的公共生存、发展环境整体状况既取得了一些成就，也出现了某些缺失.首先，选取2010～2011年度医疗卫生和基础教育的典型客观指标作比较见表3.表3数据来源于社会科学文献出版社《中国城市基本公共服务力评价》（2010～2011）附表6《我国主要城市客观数据一览》.

表3显示，与上海、深圳相比，20102～011年度西安的医疗卫生和基础教育客观表现相对良好，具体有如下表现：一方面，西安每万人医院和防疫站数目超出上海17.4个百分点、深圳26.6个百分点，只有每万人执业（助理）医师数低上海18个、深圳5个，同时，医疗卫生整体满意度排名第37名，低上海7个名次、深圳5个名次；二是西安基础教育的幼儿生师比超出上海2个比值、深圳4个比值，小学教育生师比高出上海5个比值，低于深圳2个比值，而中学教育生师比多于上海4个比值、深圳1个比值，其客观状况整体与上海、深圳相差不大，但调查表明，在38个大中城市中，西安市的基础教育整体满意度排名第32位，低上海8个名次、深圳26个名次.［6］

其次，与上海、深圳比较，2010～2011年度西安市基本社会服务和文化体育方面的客观数据见表4.表4数据来源于社会科学文献出版社《中国城市基本公共服务力评价》（2010～2011）附表6《我国主要城市客观数据一览》.

表3 西安、上海、深圳医疗卫生与基础教育客观指标对比一览表Tab.3 The comparative list of objective indicators in health and basic education of Xi’an，Shanghai and Shenzhen

表4 西安、上海、深圳基本社会服务和文化体育客观指标对比一览表Tab.4 The comparative list of objective indicators in basic social service and culture and sports of Xi’an，Shanghai and Shenzhen

据表4可知，2010～2011年度西安市公众生存、发展环境形象中基本社会服务和文化体育客观状况与上海、深圳相比有如下体现：一是西安市基本社会服务中每万人公办老年福利机构数低上海19个百分点、深圳0.8个百分点，公办儿童福利机构数比上海低3.1个百分点，比深圳高0.1个百分点，最低生活保障指数高出上海2.3个百分点、深圳4.4个百分点，而数据显示西安市的基本公共服务整体满意度排名第36位，低于上海27个名次、深圳33个名次.二是西安的每十万人口社区服务中心单位数低上海0.2个、深圳0.8个，社区活动项目数比上海低15，939个，高出深圳400个，社区活动人次数是上海的37.80%、深圳的509.69%，而西安市的文化体育整体满意度在38个城市中排倒数第一名，低上海21个名次、深圳34个名次.［6］

总之，虽然西安市政府在医疗卫生和基础教育的客观表现方面取得了一些成就，但公众满意度远远低于上海和深圳等城市；同时，在2012～2013年度国内38个主要城市基本公共服务满意度排行榜中，西安市医疗卫生公众满意度排到第25位，较2010～2011年度上升了12个名次，但仍低于上海12个名次；［9］基础教育满意度第31名，相对2010～2011年度进步了1名，依然低于上海18个名次［9］.西安市政府的基本社会服务和文化体育的客观状况整体偏差，且在2012～2013年度我国38个主要城市排行榜中，其基本社会服务满意度排名第34名，与2010～2011年度相比提高了2个名次，但低上海30个名次、深圳3个名次；［9］文化体育满意度排名第37位，与两年前比较提升了1个名次，落后于上海24个名次、深圳15个名次.［9］以上数据表明，西安市政府公共服务形象在公共生存与发展环境方面的整体状况尚不容乐观，但是其各方面满意度都在不断提高，意味着只要西安市政府采取有效措施，其公共服务形象的改善指日可待.

3 提升西安市政府公共服务形象的路径

西安市政府公共服务形象现状分析表明其公共服务形象既有表现优秀之处，也存在较多令人担忧的方面.同时，西安作为国内核心城市之一，加强公共服务投入，提高公众满意度是西安市政府的必然选择和重点工作领域.针对西安市政府公共服务状况，提升其形象可从以下方面思考，一是加强公共服务的投入，充分的人力、物力和财力是塑造良好形象的前提，二是提高公共服务的实际效益与效率，将已有投入落到实处，提升公众满意度.

3.1 加大西安市政府的公共服务投入

加大西安市政府公共服务投入是指针对西安市公共服务项目的薄弱环节，加强物质投入力度，主要体现在：①在公共安全方面，应加大西安市政府在公共安全方面的人均财政支出.2010～2011年度，西安市的公共安全人均财政投入是223元，与全国38个主要城市400元的平均水平有相当差距（数据来源2010～2011年）《中国城市基本公共服务评价》），同时，近年西安市公共安全满意度排名一直徘徊于我国38个大中城市排行榜的末尾位置，而研究表明，公共服务财政投入占GDP的比重与公众满意度呈正相关性.［6］对此，预计西安市政府在原有基础上增加1，498，807，149元，将与全国人均公共安全财政水平持平，并将增加的部分主要用于保障西安市民的人身安全、财产安全和食品安全等方面.市民的安全感程度是城市公共安全工作质量的晴雨表.②在公共交通方面，应强调公共交通工具投入.2010～2011年度时西安市每万人公共汽车数与出租车总数与上海、深圳相比存在很大差距，2010年、2013年其公共交通满意度处于全国38个主要城市中的末端，对此，据估算，西安市应增加公共巴士和出租车数量之和应在17，960辆左右，才能达到与上海相当的平均水平；同时，适当增加公交线路也是切实可行的措施，以长安区东大镇到西安市中心的公交线路为例，时间较短、换乘较少的线路只有三条，每逢出行高峰，公交车上可谓无立锥之地，给往返郊区和市区的市民带来极大不便.以上措施一方面有利于增加居民出行的方便程度，切实提高公众居家生活质量和满意度；另一方面，近年西安市春季和冬季时节雾霾天数持续增加，且污染程度有加重趋势，［11］增加的公共巴士和公交线路将某种程度上减少私家车的使用数量，不仅有利于降低汽车尾气排放，减少雾霾状况，而且有助于缓解道路拥堵，提高西安市公共交通认可度.③在医疗卫生方面，应加强在培养和吸引高素质医疗人才方面的财政支出.在现代医学条件下，医疗人才的质量和数量是保证公众生命安全和生存质量的必要条件.2010～2011年度，西安市每万人执业（助理）医师数显著低于上海和深圳，同时，近年西安市医疗卫生公众满意度位于38个主要城市排行榜的偏后位置，与西安市现有发展条件和战略地位严重不符.据了解，西安市口碑较高的医学类高校有解放军第四军医大学、西安交通大学医学院、西安医学院、陕西中医学院等，要提高以上高校毕业生的专业水平，应将增加引进医疗人才的财政支出提上日程，增加医学人才进入西安市医院空缺职位的可能性，这既是提高西安市医疗卫生水平的客观要求，也是提升西安市民生活满意度的必然选择.④重视和提高基本社会服务项目的财政支出.基本社会服务不仅是保证公民基本生活水平和发展条件的前提，而且是体现社会公平正义价值的主要平台；在西安与上海、深圳基本社会服务客观指标比较中发现，三者在基本社会服务方面的投入普遍偏低，既说明国内主要城市对此的重视程度有待提升，也表明西安市在增加基本社会服务项目的支出方面仍有很大的改善空间.增加的西安市基本社会服务支出主要用于创建公办福利机构、购置床位、聘请专业人员等，提升基本社会服务水平.西安市是我国高校数目最多的城市之一，侧重加强毕业生就业促进工作方面的支出，不仅有利于保持西安市的稳定与和谐，而且有助于提高其城市竞争力.同时，在兴办“官方”的基本社会服务机构期间，应鼓励民间资本在此领域创办非营利机构，如以慈善基金会的形式，参与西安市的基本社会服务活动，最大限度地为幼无所养、老无所依人群提供帮助.

3.2 增强西安市政府的公共服务投入效力

西安市政府公共服务效力是指西安市政府提供的公共服务能够有效满足公众的需求，取得最大收益，针对西安市公共服务现状，主要有如下四方面思考：一是在住房保障上，应有效控制房价过快上涨.2013年4月8日西安市人民政府办公厅出台《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，［12］该通知是“新国五条”的具体解释.《三秦都市报》5月4日发文认为“政策”从另一个方面刺激了新建房价步入了上升轨道.［13］2012～2013年度，西安房价调控满意度处于38个主要城市排行榜第18位，较2010年已有很大提升，［9］也说明西安市政府的努力已初见成效.同时，据了解，西安市的房价水平在全国38个主要城市中处于中等水平，近市中心位置均价在9，000元／m2，局部楼盘已达10，000元／m2，以100m2的房子为例，首付将近30万，月薪在5000左右的人群，不吃不喝5年才能交清首付，对于普通工薪阶层压力较大.因此，西安市政府应该进一步因地制宜探索更佳调控举措，防止房价过快上涨，不断提升公共服务形象在此方面的表现.

二是在城市环境方面，首先应制定有效的环境保护战略规划.西安因其特有的地理因素加上较低的生活污水和固体废弃物处理率、日益增多的空气污染源使得2012～2013年度全国38个主要城市空气质量满意度排行榜中，西安处于倒数第五的位置，与2010年相比出现了较大退步.西安市作为国内重要旅游城市，应将环境保护作为重点工作来抓，不仅是保持旅游业较高发展速度的必然选择，而且是为市民和游客提供蓝天白云，提高生活幸福度的必由之路.其次，调整产业结构，合理规划生产力布局.有数据显示，2013年西安市六大高耗能行业增长16.3%，主要集中有化学原料和化学制品制造业、非金属于矿物制品业，黑色金属冶炼加工业.有色金属冶炼和延加工业、石油加工炼焦耳定律核燃料加工业、电力热力和供应等行业［14］.然而西安作为重点文化古城，应重点培育无污染或低污染的企业，主要集中在服务业、高技术产业等领域，并形成相应的产业支柱和产业链，既有利于提升西安城市环境质量，也能够带动西安市及西咸新区经济发展方式的转变.

三是在基础教育上，应当提高教育支出效益和教育质量.2010～2011年度西安市基础教育指标数据与上海、深圳基本持平，但在2010～2011年度和2012～2013年度的38个城市排行版中名列第32位和第31位，与其客观数据对比存在较大的反差，因此西安市政府关键要提升教育支出的收益和教育质量，具体措施如加强教师在岗培训、在职学习的机遇和质量，适当引进教师，降低生师比，提高教师与学生的互动程度等，从而切实提高公众在此方面的满意度.有数据显示，第六次人口普查时西安常住人口为8，467，837人，与第五次的7，411，411人相比，增加1，056，426人，［15］其中增长多数属外来务工人员.对此，西安市政府应当非常重视解决外来人员子女的基础教育问题，既有利于“团结”该群体专心为西安建设做贡献，也有利于从整体上提升其基础教育满意度.

四是在文化体育方面，提高社区服务中心的使用率和效益.西安每万人社区服务单位0.8个与上海的1.0个相差不大，但在社区活动项目数和社区活动人次数上，与上海形成强烈反差，说明前者利用效益普遍偏低，且西安在2012～2013年度文化体育公众满意度排行榜中名列倒数第二，2010年排名也位于倒数第一的位置，以上形势与西安市文化历史名城的事实和国际化大都市、丝绸之路经济带“排头兵”的定位以及西咸新区的战略引擎地位严重不符.西安市政府提高社区服务中心的效力可采取如下措施：①利用社区政府的力量，组织更多社区活动，发动居民加入到社会服务中心的使用中来；②创造条件使居民能够充分使用社区阅览室，鼓励阅读成为其重要的休闲娱乐方式之一；③调动社区自组织的积极性，吸引居民自主举办更多有益的文化体育活动，从而多方面地提升西安市文化体育项目满意度.

4 结论

基于现阶段我国公众对公共服务的迫切诉求，地方政府作为提供公共服务的主体，针对西安市政府公共服务现状，提升其公共服务形象的选择在于加大公共安全、公共交通、医疗卫生和基本社会服务等项目的财政投入，提高住房保障、城市环境、基础教育和文化体育项目投入的效率和效益，既改善西安市政府公共服务的客观效应，又提高公众对此的满意度，最终从整体上提升西安市政府公共服务形象.值得注意的是，随着国内外环境的变化及国情和政策环境的改变，西安市政府的公共服务现状，包括客观效应和公众满意度的状况将发生变化，其公共服务形象的改善对策也须进行相应的调整和完善，才能适应日新月异的情势.

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［14］西安市2013年国民经济和社会发展统计公报［DB／OL］.西安市统计局.（2014－03－01）［2014－07－02］.http：／／www.xatj.gov.cn／tjgb／sort011A／sort0169／5477.html.Xi’an 2013National Economic and Social Development Statistics Bulletin ［DB／OL］.（2014－03－01）［2014－07－02］.http：／／www.xatj.gov.cn／tjgb／sort011A／sort0169／5477.html.（in Chinese）

［15］西安市2010年第六次全国人口普查主要数据公报［EB／OL］.（2011－05－25）［2014－01－15］.http：／／www.xatj.gov.cn／tjgb／sort013／5328.html.Xi’an 2010Sixth National Census Data Bulletin［EB／OL］.（2011－05－25）［2014－01－15］.http：／／www.xatj.gov.cn／tjgb／sort013／5328.html.（in Chinese）