李怀森

实现我国粮食增产增收的财税政策探讨

李怀森

粮食是人类赖以生存的必须物品，是一个国家经济发展、社会稳定和国家安全的保障和基础。目前世界上许多国家对农业实行“多予少取”或只予不取“的高补贴低税负或无税收的财税政策。我国政府历来重视粮食生产，近十年来实行了一系列支农惠农财税政策，包括减免农业税，取消烟叶税以外农业特产税；对农业机耕、排灌、病虫害防治、植保和有关农业技术培训业务免征营业税；对谷物、蔬菜、油料、薯类、豆类等农作物种植、农作物新品种的培育以及农业灌溉、农产品初加工、农机推广、农机作业和维修和农林牧渔业服务项目免征企业所得税；对化肥、农药、农机和农膜和种子继续免征增值税。在财政方面，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴；通过税收手段合理调节化肥出口，控制农资价格过快增长，对重要产粮区实行最低收购价政策，稳定粮食市场价格，保护种粮农民利益等，提高了农民种粮的积极性，粮食生产取得了连续9年增长的好成绩。

我国是一个13亿人口的大国，发展农业生产，增加粮食产能始终是治国安邦的头等大事；对国家安全和国民经济的发展具有重要意义。2008年7月，国务院公布了我国第一个中长期粮食安全规划《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年），近几年通过增加粮食高产作物播种面积、推广农业先进技术、实施水利灌溉等手段和财政税收等惠农政策的落实，提高了粮食综合生产能力，2011年全国粮食产量达到57121万吨，创历史新纪录；2012年粮食总产量58957万吨，比上年增产1836万吨；实现连续九年丰收。要使我国粮食连续稳定增长，必须建立粮食生产的长效机制，挖掘增长潜力，加大支农惠农政策，形成农业增效，农民增收良好互动格局。

第一，近十年，我国财政不断加大农业综合开发投入，使大量旱岗地、水淹地改造成高产稳产田，为粮食生产连续九年增产做出重要贡献。在增加粮食产量建设中，应根据我国农业现状，大幅度增加对农业生产的投入，保证财政资金重点向农业土地开发、中低产田改造、农田水利基础设施建设和农业技术方面的投入。根据农业部组织的第二次全国土壤普查资料统计，我国目前盐碱面积为5.2亿亩，其中盐土2.4亿亩，碱土1299.91万亩，各类盐化、碱化土壤为2.7亿亩。在5.2亿亩盐碱土地中已开垦种植的有1亿亩左右。据估计，我国尚有2.6亿亩左右潜在盐碱化土壤，这类土壤若开发利用、灌溉耕作，可大大增加我国粮食产量；而改造这些盐碱地，需要投入大量财力物力，需要通过多种渠道进行筹措资金，通过财政投入、信贷支持和吸收社会资金投入等多种渠道投入的新机制；按照“谁投资、谁建设、谁受益”的原则,积极探索建立多元化的投入新机制。建立以地方投入为主导,农户投入、社会投入、信贷投入“三补充”,并完善落实稳步增长投入机制，调动农民生产积极性，为实现粮食增产农民增收奠定坚实基础。

第二，巩固完善支农惠农政策，进一步完善农业补贴政策，调动广大农民种粮积极性，使支农惠农政策发挥作用。在补贴的对象上，应按照“有种有补，无种无补”的原则，对没有种粮食的农户或种主要粮食作物外其他作物的农户不予补贴。同时，按照“多种多补、少种少补”、“谁种粮谁受益”的原则，在流转土地上种粮的农户同样可以享受补贴，补贴资金将真正补贴给种粮农户而不是不种粮的土地承包者。从近几年对农民发放粮食补贴标准来看，粮食标贴收入占农业收入的比例较低，不足以弥补由于生产资料价格上涨而增加的农业成本，对农民种粮积极性促进不大。

当前我国农业生产进入了高成本、高风险、资源环境约束趋紧、青壮年劳动力紧缺的新阶段；农业补贴政策需要格局形式的变化进一步改进。现行粮食补贴按农户拥有的经营耕地面积发放，而耕地承包者得不到实惠，不利于农村土地承包经营。农业补贴要向粮食主产区和优势产区倾斜，向种粮专业户、家庭农场、农业合作社等新型经济体倾斜，更好的发挥补贴对激励粮食生产的引导和向导作业。在补贴的对象上，应按照“有种有补，无种无补”的原则，对没有种粮食的农户或种主要粮食作物外其他作物的农户不予补贴。同时，按照“多种多补、少种少补”、“谁种粮谁受益”的原则，在流转土地上种粮的农户同样可以享受补贴，补贴资金将真正补贴给种粮农户而不是不种粮的土地承包者。应完善农资综合补贴机制，将农资补贴标准和农业生产资料价格变动结合起来；农资综合补贴按照动态调整制度，根据化肥、柴油等农资价格变动，遵循动态调整、只增不减的原则及时安排和增加补贴资金，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本；调整农资综合补贴标准。扩大农机购置补贴规模，对农机购置补贴资金实行定额补贴，对同一种类、同一档次农业机械在省域内实行统一的补贴标准，提高农业机械化水平。

应加大对专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体的支持力度，实行新增补贴向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜政策。鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度经营规模。

第三，运用多种政策，鼓励社会资金投入土地开发、盐碱地、砂土地治理和水利灌溉工程，并在税收上给予减免。农业开发需要大量资金，而且投资效益低、回报周期长、投资风险高，因此，对农业投资应实行无税或低税政策。根据我国农业开发的土地资源条件，如我国西部盐碱地、沙土化土地改造的实际情况，有针对性的明确减免税项目、范围和期限，在营业税、企业所得税做出详细具体规定，使税收优惠落到实处。

第四，提高农产品最低收购价格，保持农产品价格稳步提高，使农民在粮食增产同时获得的合理回报，这样才能激励农民种粮积极性，粮食生产才有持续动力；我国从2004年起陆续在粮食主产区对稻谷、小麦实行最低收购价政策；对促进粮食生产、增加农民收入、稳定粮食价格总水平发挥了积极作用；现行主要粮食凭证最大收购价政策，主要以成本为基础，按照弥补成本并有一定收益的原则确定的。但是由于国外粮食生产和市场形势出现了一些新的变化，继续以成本为基础制定最低收购级，难以引导市场粮食价格大幅度上升，很难保障种粮农民收入合理增长。

第五，发展农产品加工业，大力提升农业产业化经营水平。大力培育、扶持农业龙头企业，在资金、信贷、税收、土地等方面予以大力支持，使龙头企业不断发展壮大；在农产品深加工、精加工方面给予适当的税收优惠。发展农产品深加工业，是促进粮食转化，提高粮食附加值，增加农民收入的重要途径。农产品加工业的发展，为农产品需求提供了空间，使农产品的价值得以实现；不仅可以有效降低农产品价格风险，而且可以大幅度地提高农产品综合利用水平和产品的附加值，使农民从事农业生产的收益得到保障。但是现行税收政策对农产品初加工给予一定的优惠，而对农产品深加工产品不仅没有税收优惠，还存在增值税高征低抵扣现象；即深加工产品按17%税率计算增值税销项税，购入农产品按13%抵扣进项税。长此以往，不利于农产品加工业的发展；为此，应在税收政策方面给予适当优惠；合理调整农产品深加工企业的税收负担，将农产品深加工产品的增值税和抵扣的进项税保持统一税率水平，以促进农产品加工业的蓬勃发展；为实现粮食增产，农民增收创造有利条件。

（作者单位：吉林工商学院）