□ 杨根乔

廉政风险防控机制建设的实践与思考

□ 杨根乔

建设廉政风险防控机制是深入开展反腐倡廉工作的必然要求。近年来，我国廉政风险防控机制建设虽然取得明显成效，但是仍处于探索阶段，在思想认识、法律依据、机制设计、制度设置等方面还存在一些突出问题，迫切需要采取有效措施，创造性地推进和完善这项工作。

廉政风险防控 机制建设 思考

廉政风险防控机制建设，是深入开展反腐倡廉工作的必然要求。党的十八大报告指出：“深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。党的十八届三中全会《决定》再次强调要“防控廉政风险”。这一重要论述表明，我们党反腐败的治理思路实现了从注重惩处发生腐败的治标之举向预防腐败发生的治本之策的根本转变，为新形势下加强反腐败体制机制创新和制度保障，深入推进惩治和预防腐败体系建设指明了方向。

一、廉政风险防控机制及其重要意义

廉政风险防控机制，就是为了预防和控制廉政风险转化为腐败行为而建立起来的行之有效的制度体系和工作机制。其实质是将现代管理学的方法特别是量化指标、质量管理、风险控制的方法运用于反腐倡廉工作之中，在加强预防腐败工作领域进行大胆创新，初步形成的预防腐败工作的新机制。廉政风险防控机制是由若干相互联系、相互作用的制度体系构成的系统工程，既包括制度层面上的内容，也包括执行层面上的程序，具体说主要包括风险防范系统、监控管理系统和效责处置系统，这三个系统将廉政风险的前期预防、中期监控、后期处置有机结合起来，实现了对公共权力事前、事中、事后的全程监督和系统管理。①张正耀：《廉政风险防控应注重长效机制建设》，《中国监察》，2012年第9期。

（一）廉政风险防控机制建设是对国际反腐败工作实践经验的成功借鉴。开展廉政风险防控机制建设并非我国独创。早在2004年，德国就已通过立法要求全面开展廉政风险分析评估及相关制度预防工作。它的相关规定列举出可能发生腐败的10种“中性迹象”和28种“报警性迹象”。德国还从联邦议会内部105个部门中，评出7个部门的200多个岗位具有较高的腐败风险，并按照德国的法律规定，高风险领域工作人员，须经特别挑选，任职不得超过5年。②李斌雄、黄红平：《科学化视野下的廉政风险防控管理机制建设》，《廉政文化研究》，2012年第1期。近年来，我国从地方到中央一系列廉政风险防控工作的安排部署与积极试点，就是对国际经验的有益借鉴。

（二）廉政风险防控机制建设是我党以建设性思路和举措预防腐败的重要体现。自中国共产党成立以来，尤其是建国以来，我们党主要运用权力、道德、制度的思路与路径，侧重从宏观和中观层面规范权力运行与有效地预防腐败。推进廉政风险防控机制建设，就是要转变规范权力运行与有效地预防腐败思路，把预防腐败关口前移，对权力的监督制约由注重外部监管向注重内部控制拓展。即着眼于在微观层面防治腐败，从过去仅由组织层面主抓拓展为现在的全员参与；由过去的被动监督转向现在的主动预防。同时，抓住并细化权力运行的每个环节，对制度机制、岗位职责和权力运行的全过程进行风险点的排查，从而采取相应的措施，建立相应的制度机制，切实加强权力运行的前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法，从而实现有效的内控监督。①王城荣：《对廉政风险防范管理几个问题的认识》，《中国工商管理研究》，2009年第12期。

（三）廉政风险防控机制建设是促进干部廉洁从政与保护爱护干部的客观需要。处在管理岗位上的党员干部尤其是领导干部大多掌管着一定的权力和资源，不同程度地面临着诱惑和考验，而且掌管的权力越大、资源越多，受腐蚀的风险就越大。廉政风险防控机制建设，就是通过明确工作中的廉政风险点，使每位党员干部和重要岗位人员明晰有可能发生腐败行为的环节和部位，采取外部监督和自律防范相结合的方式，最大限度地预防各类以权谋私行为的发生，降低腐败和不正之风发生的概率，为党员干部编织起清正廉洁的“保护网”，更好地保护和爱护干部，从而确保党的事业充满青春活力、得以永续发展。

（四）廉政风险防控机制建设是新形势下提高反腐倡廉建设科学化水平与坚持中国特色反腐倡廉道路的创新举措。长期以来，我们党在反腐倡廉建设和反腐败斗争实践中，逐步走出了一条中国特色反腐倡廉道路。党的十八大报告强调“要坚持中国特色反腐倡廉道路”。走中国特色反腐倡廉道路，关键要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。而要做到标本兼治、惩防并举，必须扎实地推进廉政风险防控机制建设。廉政风险防控机制建设，将“风险管理”等现代管理理念和科学方法引入反腐倡廉建设实践，将预防腐败工作落实到权力运行的全过程，这是用发展的思路和改革的办法推进反腐倡廉建设的积极探索，具有很强的创新性、科学性和可操作性，体现了党风廉政建设和反腐败斗争正在向科学化、制度化、规范化推进，从而为走中国特色反腐倡廉道路开辟出一条有效预防腐败的新路。②欧召大：《大力推进廉政风险防控机制建设》，《人民日报》2010年1月27日。

二、当前廉政风险防控机制建设存在的突出问题

近年来，我国进行了廉政风险防控实践试点工作，通过预防关口前移，查找风险部位、界定风险等级、建立预警系统等方式，建立健全廉政风险防控机制。从2007年上半年开始，北京市崇文区探索开展廉政风险防范管理工作。2008年，北京市、吉林省、河北省、江西省、国家工商总局、税务总局、财政部等陆续开展此项工作。2010年1月，胡锦涛总书记在中央纪委五次全会上从机制和建设的高度对这项工作提出了明确要求。2011年1月，贺国强在中央纪委六次全会上要求在全国范围内全面推开此项工作。随后，国家预防腐败局在2011年度工作要点中将其列为重点工作之一进行安排和部署。2012年在中央纪委的部署下，以廉政风险排查与防控为抓手的反腐倡廉建设在全国上下全面展开。但是，通过对全国各地实践经验的深入分析，我们看到这项工作中廉政风险防控机制建设仍有深化拓展的空间和亟待破解的难题。

（一）防控主体思想认识不到位。有的领导干部对廉政风险防控机制建设不够重视，认为这是纪检部门的事，不愿管、不想管，被动应付，消极防控，流于形式。有的党员干部认为查找廉政风险点就是公开腐败点，担心大范围查找和公开风险点会给本单位或本部门的社会形象带来负面影响、甚至会引火烧身。有的对廉政风险机制建设存有反感情绪、抵触心理和敷衍心态，导致风险点查找不精细，风险防控措施针对性不强，防控效果不明显。

（二）廉政风险防控机制刚性不足。目前，我国虽然已建立了符合中国国情的社会主义法律体系，但在现有的法律、法规和政策规定中，惩罚性规定较多，预防性规定较少，尤其缺少有关廉政风险防范机制的整体性和配套性规定，使廉政风险防控法律依据不足，可操作性不强。

（三）廉政风险相关机制设计不合理。主要表现在信息收集和发现机制方面。当前，一些地区和部门虽然查找出廉政风险点并制定了防控措施，但廉政风险信息收集、定期分析、教育提醒、责任追究、考核评估等配套制度仍不健全，多数廉政风险信息主要是来自信访举报和实行个人重大事项报告制度的渠道。由于举报人对于国家政策和法律认知与了解的程度不同，以及个人对于重大事项报告的表述方式存在着主观随意性，导致我们被动接收廉政风险信息的比例过大，往往错过了发现那些倾向性、苗头性问题的最佳时机，从而影响了廉政风险防控的实际成效。

（四）廉政风险防控相关制度设置科学化水平不高。一是与业务工作的融合、与科技手段的结合不够，存在着“两张皮”现象。有的对本部门、本单位的业务特点、工作性质、岗位风险、发展要求缺乏深入细致的研究分析，制定的制度难以与岗位业务工作实际相结合；有的在防控措施和监控手段上不愿把信息化和网络化的科技手段，运用到包括廉政教育、风险预警及处置、检查考核、监督问责等内容的防控制度体系各个环节，以提升风险防控手段的科技含量。二是制定的一些风险防控制度规范性不强，尤其是检查考核制度缺乏客观具体的标准。如在廉政风险防控管理考核相关制度中，对于如何实施监督、检查和考核，以及违反规定怎样进行惩罚等，没有具体规定；对于检查结果是否公开、怎样公开，以及怎样与党风廉政建设的检查考核相结合等，缺少刚性规定。

（五）廉政风险防控机制执行效果不佳。一些部门、单位制定廉政风险防控机制建设方案，通常先由材料班子负责参考其他单位的样板模式起草，然后征求各处（科）室意见进行修改、再由领导班子研究确定、印发执行的程序。这其中，多数职工对这项工作不太关心和了解，即使有的部门和单位召开一些座谈会，由于信息不对称，一般职工也很难提出一些合理化意见和建议。对社会各界群众、特别是服务对象而言，由于不能参与防控机制建设的过程，也就无法根据亲身感受指出廉政风险防控机制建设的不足与缺失。这样制定出来的相关制度与机制，理论上讲起来头头是道，执行起来却脱离实际、脱离群众。至于如何解决廉政风险防控制度执行问题，由于监控措施不得力，虚监、弱监、失监、难监等问题较为突出，也就产生不了群防群控的良好效应。

（六）廉政风险防控机制覆盖面不广。主要是受财力、技术等因素影响，廉政风险防控机制建设工作向基层延伸、向更广领域拓展不够。目前，这项工作在一些城市街道社区、农村乡镇、医院、学校、企业以及党政机关下属事业单位还没有完全展开。

三、深入推进廉政风险防控机制建设的几点思考

廉政风险防控机制建设是一项系统工程，也是一项创新性工作，面临的任务十分繁重和艰巨。我们必须采取积极的态度，切实加强理论研究，采取有力措施，创造性地推进这项工作。

（一）抓住关键点，保证廉政风险防控机制建设落到实处。首先，提高思想认识。实践表明，只有在客观廉政风险和主观的思想道德风险都得到有效防控的情况下，廉政风险才能降到最低。因此，要坚持教育为先，把廉政教育纳入领导班子思想政治建设的重要内容，纳入党员领导干部教育培训计划，把廉政知识纳入干部职工招录和竞聘上岗考试的内容，增强防控廉政风险的责任感和自觉性。同时，树立“找不到风险就是最大的风险”的理念，通过广泛收集同类岗位曾经发生的案例，因岗施教、因人施教，提高廉政风险意识。通过教育，广大党员干部能真正从思想上把全面推进廉政风险防控机制建设，作为构建具有中国特色惩治和预防腐败体系的重要举措来对待，充分认识其重要性和紧迫性。其次，加强组织领导。推进廉政风险防控机制建设，关键在领导，责任在班子。要把推进廉政风险防控机制建设纳入当地经济社会发展总体部署，列入党委、政府的重要议事日程，切实担负起全面领导责任，形成各级党政主要领导负总责、主管领导具体抓、纪检监察机关协调推进、各个部门各负其责，多方联动、上下协同的推进格局。领导干部带头查找单位和个人的廉政风险，带头制定和落实防控措施，带头抓好分管范围内的廉政风险防控机制建设。各职能部门认真落实廉政风险防控机制建设主体责任，自觉把廉政风险防控机制建设融入部门业务和管理工作中，建立健全工作机制和制度，确保各项工作落实到位。

（二）突出着力点，增强廉政风险防控机制建设实际成效。应抓住执掌审批权的职能部门、权力运行中的关键环节和具有自由裁量权的敏感岗位，围绕六个方面着力推进廉政风险防控机制建设，一是职权明晰化。要通过开展权力清理和梳理，编制权力目录或清单；清晰界定权力边界，压缩自由裁量空间；规范权力运行程序，建立科学高效的权力运行监管机制。二是审批流程化。要对现有工作程序、业务流程、管理方式进行认真梳理，通过改进办事流程，理顺部门职能，严格执行标准，划清职责边界，促使审批流程化、标准化、透明化。三是制度规范化。要形成行政执法、行政审批、内部管理等一整套防范廉政风险的制度体系，配套完善预警处置、动态管理和检查评估等机制。四是决策民主化。要在进行决策前深入调研，掌握真实情况，保证重大决策始终沿着民主的轨道运行。五是用权透明化。要借助查找廉政风险点的过程，促使权力信息流动公开化，推动权力在阳光下运行。六是结果公开化。要将绩效考核、责任追究、预警处置的结果及时公开，构建廉政风险监督网络。①林俊达：《试析廉政风险防控的重点、难点和着力点》，《中国监察》，2011年第24期。

（三）夯实落脚点，确保廉政风险防控机制建设实现常态化。一是建立动态管理机制。根据形势变化发展的需要，不断总结经验，及时调整修改风险防控内容与防控重点，建立以前期预防、中期监控和后期处置为主要内容的廉政风险“三道防线”，动态跟踪廉政风险发生发展的全过程，调整和完善风险防控措施，②陈述贤：《概论廉政风险防控机制建设》，《中国监察》，2011年第22期。从而不断推进防控机制的科学化和规范化。二是建立廉情预警机制。结合一个时期、一个阶段重点工作开展情况，人民群众和服务对象反映的问题，专项检查发现的突出问题等，实施即时预警和重点防控，实现对廉政风险的超前预警、超前防范，切实做到对问题早发现、早提醒、早纠正。三是建立监督检查机制。要充分发挥纪检监察部门职能作用，对开展廉政风险防控管理工作的落实情况进行监督检查。同时，拓展群众参与监督的渠道，切实整合监督资源，形成监督合力。③李静：《推进廉政风险防控机制建设的思考》，《工会论坛》，2013年第1期。通过设立意见箱、公开监督电话、定期召开会议、网站平台等方式，健全廉政风险防控网络，及时收集干部群众意见，定期汇总风险防控情况，并采用会议形式公开反馈。此外，还要改进监督检查的方法，采取随机检查、重点督查、交叉检查、明查暗访等形式，不定期地对本单位、本系统、本行业廉政风险防控机制建设进行检查，及时发现问题，提出改进工作的具体措施。四是建立社会评价机制。要采取征求意见、问卷调查等形式，广泛听取群众和服务对象的意见和建议。同时，要充分发挥各类监督主体在廉政风险防控机制建设中的作用，积极引入第三方评价机制，以利于及时发现问题，纠正偏差。五是建立问责追究机制。将党风廉政建设责任制要求落实到廉政风险防控岗位责任机制中，根据权力运行的风险内容和不同等级，实行分级管理、点面防控、逐级负责，做到权力行使到哪里，廉政风险防控责任就落实到哪里，确保每一个风险点有人抓、有人管，逐步形成一级抓一级、层层抓落实的廉政风险防控责任体系。将廉政风险防控机制建设纳入年度党风廉政建设责任制、惩防体系检查考核之中，作为干部选拔、任用和考核的重要依据。要采用定期自查、年度检查和群众评议等方式，对风险防控各项措施落实情况进行考核评估；对廉政风险防控机制不健全、制度执行不力等行为，要采取诫勉谈话、限期整改、组织处理等措施，严肃追究有关责任人的责任。

（四）找准结合点，实现廉政风险防控机制建设与各项工作良性互动。首先，找准廉政风险防控机制建设与党委政府中心任务的结合点。党委和政府的中心工作涉及经济社会发展的各个领域和党的建设的各个层面，许多岗位与重大决策、行政审批、工程建设、资金拨付和行政执法等权力行使密不可分，发生廉政风险的可能性极大。推进廉政风险防控机制建设，必须始终围绕党委和政府的中心工作，针对权力行使存在的风险，进一步完善防范措施，使各项工作职责更加清晰、工作流程更加规范，从而达到既保护党员干部，又能营造风清气正发展环境的目的。其次，找准廉政风险防控机制建设与落实党风廉政建设责任制的结合点。廉政风险防控机制建设是落实党风廉政建设责任制的有效载体。把推进风险防控机制建设与落实党风廉政建设责任制融为一体，界定了党委、政府及各部门的责任范围，强化了落实党风廉政责任制的主体责任，使各级责任主体明确应该“抓什么”和“怎么抓”，有利于调动整合各方力量，形成“齐抓共管”的良好局面。再次，找准廉政风险防控机制建设与业务工作的结合点。推进廉政风险防控机制建设，必须立足于本职岗位，与业务工作紧密结合，否则机制的运行就成了“空中楼阁”。从岗位职责和业务工作出发，把风险防范的工作要求转化为各个工作主体的自觉行为，可以实现由被动防范向主动防控转变，避免出现风险防控机制建设与业务工作“两张皮”的现象；从岗位职责和业务工作出发，规范业务工作各环节的权力配置、权力行使和权力监督，把风险防范融入业务工作运行流程，可以有效地促进勤政与廉政，④张光清：《着力构建廉政风险预警防控机制》，《中国监察》，2010年第18期。从而产生“以廉促政”的联动效应。

责任编辑：凌 雁

作者杨根乔，女，安徽省社会科学院马克思主义研究所副所长、研究员（合肥 230051）。