王建文　雷睿

摘 要：农村资金互助社是我国农村金融实践的产物，是我国农村合作金融的起步形态。由于相关法律制度的缺陷及政策支持的不足，目前农村资金互助社普遍面临着融资困境，主要表现为难以获得金融许可证，处于银监会监管下的正规农村资金互助社发展步履维艰。针对农村资金互助社融资制度中存在的法人财产权属制度模糊和融资方式低效两个缺陷，应赋予农村资金互助社法人财产制度合作金融特征，实质性拓展农村资金互助社的融资方式，并完善农村资金互助社融资制度创新的法律保障。

关键词： 农村资金互助社 融资制度 农民专业合作社

中图分类号：DF438 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2014）03-0028-07

农村金融是现代农村经济的核心，对于资金极度缺乏的农村而言，金融制度已经成为左右其经济增长的重要因素。纵观新中国成立后的农村现代金融制度发展，主要有两条主线：一是资金始终保持着从农村到城市的单一流向；二是正规金融机构在进行市场化改革、商业化运作后逐步退出了农村信贷领域。当正规金融迅速退出，适合分散的小农经济的金融体系还没有建立起来的时候，自然就会出现两个结果：一个是农村经济仍然面临信贷约束，农户的资金需求难以满足；另一个就是高利贷盛行。①毫无疑问，这二者都在恶化农村金融环境。要实现农村资金在农村内部循环利用的目标，就要建立适应2.3亿农户借贷特点和要求的农村金融机构。由于我国当前农业的种植方式及农业生产的周期长、风险不确定等特点，与商业金融机构追求的利润最大化和风险最小化截然相反。因此，依靠商业金融建立农村金融体系，是一种乌托邦式的设想。解铃还须系铃人，农村金融环境的凋敝还需要农民自己来解决，发展以农民为主体、合作制为联合方式、农民资金用于当地为目标的农村资金互助社，为农民、农业、农村提供资金支持，建设社会主义新农村。

一、农村资金互助社的融资困境

（一）当前农村资金互助社的融资现状

目前，已经开办的农村资金互助社主要分为两类：一类是接受银监会监管并获得金融许可证的正规农村资金互助社。目前，全国正规的农村资金互助社为49家；②另一类是体制外运营，未获得金融许可证的农民自发组织设立的农村资金互助社，据“中国小额信贷之父”、中国社会科学院杜晓山教授统计，截至2009年底，该类互助社已近万家。③这两类农村资金互助社都存在着发展缓慢、异化的问题。

对于取得金融许可证、处于银监会监管之下的农村资金互助社，以全国第一家村级农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社为例，经过一年多的运营就出现了资金来源不足、运营亏损的困境。经调查，截至2008年3月31日，百信互助社社员累计贷款145笔，金额58.19万元，社员存款只有3笔，金额2.33万元。由于农村资金互助社制度安排只能吸收社员内部存款，决定了其存款来源不足，难以满足社员的贷款需求。④受社会各界关注的首家农村资金互助社命运多舛，其他地区试点的农村资金互助社的情况不难想象。

未获得金融许可证、游离于制度之外、处于“灰色”地带的农村资金互助社，异化现象严重。这类互助社没有合法的金融机构身份，有被当成非法集资而取缔的风险。因此，其很难获得广大农户的普遍信任。而信任是合作的基础，没有信任自然就没有农户入社，没有社员意味着没有资金来源。在此现状下，由于不受制度的约束和金融机构监管的缺失，此类互助社很容易背离互助社以合作共进为目的的联合，转而以利益驱动农户入社，异化为以高额利息吸引农户储蓄、提供类似“钱庄”、“贷款公司”等机构的金融服务，其一年期利率大都在5.6%～6.9%之间，是国家规定银行存款利率的2到3倍，有的甚至达到8%～9%。⑤其对外提供的放贷利率自然更高。但在我国农村仍普遍实行小规模个体经营的背景下，种植业根本不可能产生高额利润，甚至达不到社会平均利润率，这一现实构成了商业金融机构不在农村地区提供金融服务的原因之一。⑥因此，这些互助社吸收到的资金完全不会用于农业生产中，而是转向高收益行业，从而导致农村原有资金大量流失，且其高风险的运营方式使本来就缺少保障的农民陷入非常危险的境地。这种社会隐患实际上在我国一些地区已经出现，涉及金额上亿的互助社成员卷款潜逃案件已为此敲响了警钟。⑦

显然，正规的农村资金互助社运营举步维艰，满足不了农民的融资需求。正是由于农民正常的融资需求得不到正规金融机构的供给，从而催生各种非正规金融机构在农村地区盛行。在这种融资环境下，另一类互助社沦为吸储工具，扮演着农村资金抽水机的角色，破坏农村的金融环境。而这些情况的原因都指向一个现状——正规农村资金互助社融资困难。

（二）农村资金互助社融资困境的原因

笔者认为，农村资金互助社面临上述融资困境的主要原因有以下几点：

1.农村本土性资金不足

长期以来，我国金融制度存在着一条资金从农村流到城市的主线。由于存在信息不对称、委托代理及交易成本问题，规模相对较大、以营利为目的的正规商业金融机构，往往不愿意向经营规模小、缺乏信息透明度、抵押品不足的农村提供信贷服务，⑧但正规商业金融机构的公信力使得农户更愿意把钱存入其中而不会选择农村资金互助社。因此，这条资金流出主线在现有二元金融制度下将长期存在。 大量实地考察资料及数据指出，目前我国农民有较强的融资需求，且呈现以下几个主要明显特点：（1）资金需求额度较小；（2）消费性借款比重较大；（3）借款期限短，借款频率高；（4）生产性资金需要呈现季节性。农民的融资需求加上融资特点为农村资金互助社提供了生存空间，以较少资金的入股获得社员权即可获得一定额度的贷款，成了农民入社的主要动机。社员的这种入社动机成为农民资金互助社入不敷出的重要原因。

2.融资机构不规范造成农户信任不足

在我国，由于监管不足导致民间金融与民营金融难以区分。民营金融就是经营权非国有、由国家工商行政管理部门批准设立的各种金融组织和实体。⑨本文研究的正规农村资金互助社就属于民营金融。而相当一部分民间金融如地下钱庄、标会、合会、私人放贷等，在我国农村地区由于农民有融资需求而民营金融的供给不足而普遍存在。

农民由于自身的金融知识不足很难区分这两种金融类型，在我国农村信息传播方式中，口口相传是一个重要途径，所谓三人成虎，这种信息交流方式的局部性及以人为基础的信任很容易在小范围内造成错误认识。因此，当一个或局部地区的民间金融机构出现风波或危机时，信息会在当地迅速扩散，正规的农村资金互助社也会在流言中失去农民的信任。

3.政府支持力度欠缺

从国外农村金融体制分析，无论是欧美国家还是东亚国家，农村合作金融都建立在自上而下的国家支持基础上。美国的合作金融形成于20世纪初经济大萧条时期，如Schrader H所指出的，在一个国家的发展时期，由于经济相对落后，基本都采取“金融压制”政策以集中力量发展民族经济。⑩所以在这一时期，美国当时社会的中、下层阶级难以从银行获取贷款，为了解决融资问题，在政府的支持下，以社区为单位形成了合作性质的信用社，为入社会员提供贷款等金融服务。据学者考察，截至2009年，全美信用社已经形成社员7600万人、资产总额4110亿美元的规模，且有《联邦信用社法》为法律支持。而日本的农村合作金融的主要形式是由农村中的弱小经济个体（如农民、个体商户等）为主体组成的农协。农协从事农村金融业务，日本政府对其提供扶持政策，主要手段包括农业政策性贷款的委托发放、农业贷款的利息补贴、免征税款等。同时日本还建立了农业信用保征保险制度，三分之一资金来源于财政。与国外完整的合作金融制度规范的政府支持及相应的法律规制相比，我国农村资金互助社这一合作金融形式起步较晚，相应的资金与政策支持还停留在纸面上，实际操作性不强，制度层面也缺少较高层次的立法保障。

（三）小结

我国广大地区农民存在着信贷需求，在实践中产生了各种乡村金融机构，农村资金互助社也是实践的产物之一。正因为其不同于其他的金融机构普遍以资本为结合点而是以合作为基础的特点，有利于改善农村金融环境，为农村发展提供资金资助，故国家对其重点扶持。然而，由于政府支持力度的欠缺以及相关制度设计时没有考虑到农村金融现状，由此造成正规农村资金互助社融资困难，无法满足农民的信贷需求。因此，农村金融中充斥着各种形式的融资机构，而这些机构运营风险的存在和发生又会影响农村资金互助社的信誉，从而形成恶性循环。基于此，笔者认为，问题的关键在于提高农村资金互助社的融资能力，使其焕发出应有的活力，满足农民的信贷需求，以便重塑农村金融环境。

二、农村资金互助社融资制度的缺陷

目前我国规制农村资金互助社的法律文件主要是银监会颁布的《农村资金互助社暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。2007年实施的《农民专业合作社法》第1条、第2条定义了农民专业合作社是指同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，且明确了该经济组织需依法登记取得法人资格。而《暂行规定》中规定了农村资金互助社是独立的企业法人，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。统观农业生产的全过程，资金都是不可或缺的一环，那么，为社员（主要由农民组成）提供资金服务也应该属于为农业生产经营提供服务。除此之外，对比二者的立法对象可以看出，其经济组织的形式、组成主体、服务对象及管理模式具有高度的一致性。据此，笔者认为，农村资金互助社是《农民专业合作社法》的调整对象，应接受其规制。遗憾的是，这两个法律文件均未完整表述合作金融需要的融资制度。

（一）《农民专业合作社法》中涉及的融资制度缺乏可操作性

《农民专业合作社法》中各项规定较为概括，具体操作上依赖各省市出台相关法规、规章细化。该法第51条涉及融资制度的原则性规定，即国家政策性金融机构要为农民专业合作社提供资金支持，鼓励商业性金融机构为农民专业合作社提供金融服务。该条规定明晰了政策性金融和商业金融在农民专业合作社发展中提供的扶持方式，但具体的资金支持和金融服务的方式不明，操作性不强。具体到农村资金互助社来说，国家政策性金融机构目前已经商业化，事实上，农村资金互助社在农村中扮演的角色就是国家政策性金融机构。而商业金融机构的营利性决定了其对于农业这样一个低于社会平均利润率的行业必然缺乏投资兴趣。

由此可见，虽然《农民专业合作社法》以较高的立法层次规定了对农民专业合作社的扶持方式，但实践中对于农村资金互助社融资途径并未提供足够的法律支持。

（二）《农村资金互助社暂行规定》中融资制度的缺陷

1. 农村资金互助社法人财产权属制度不清晰导致股权融资受限

我国现阶段的农村金融机构，如农业银行、农村信用社事实上都是以国家信用为保证来开展业务的，而农村资金互助社是具有股份合作制特点的独立企业法人，其业务的开展和债务的承担都是以其法人财产为基础的。因此，明确农村资金互助社法人财产的权属及组成显得尤为重要。遗憾的是，农村资金互助社的制度设计导致法人财产权属不清。社员的股金和积累可以自由转让、退社相对自由等规定使得互助社的法人财产始终处于变动状态。

《暂行规定》第4条规定：“农村资金互助社是独立的企业法人，对由社员股金、积累及合法取得的其他资产所形成的法人财产，享有占有、使用、收益和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。”该条文明确了农村资金互助社的法人类型、法人财产的组成及法人责任的范围。与此相对照，《公司法》中的类似表述为：公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，公司以其全部的财产对公司的债务承担责任。对比两者之间的表述可以发现，《暂行规定》对于农村资金互助社法人财产的组成并未明确界定，而是限定了其法人财产的范围，并规定了其所享有财产权的内容，即占有、使用、收益和处分的权能。这四项权能固然是所有权的组成部分，但《暂行规定》却回避了从法律上明确赋予农村资金互助社对其法人财产拥有所有权。《暂行规定》随后的条文对所有权和这四项权能的分离有所印证。《暂行规定》第26条规定：“农村资金互助社社员的股金和积累可以转让、继承和赠与，但理事、监事和经理持有的股金和积累在任职期限内不得转让。”如果农村资金互助社对社员的股金、积累享有所有权，属于互助社的法人财产，社员为何可以进行“转让、继承和赠与”？此外，《暂行规定》第27条规定了社员的退股权，在满足一定条件履行完退股程序后，互助社应及时退还该社员的股金和积累份额。若股金和积累属于农村资金互助社的法人财产，那互助社法人财产的减少该如何处理，《暂行规定》并未规定相关制度。基于上述条文，有学者认为，股金当属社员个人所有。笔者认为，《暂行规定》的法人财产权制度模糊导致农村资金互助社的财产权属不清晰，法人内涵中的财产独立性要素缺失。此外，《暂行规定》第23条规定了附加表决权制度，出资较多的社员享有除基本的一票表决权之外的附加表决权，但不能超过该社员基本表决权总票数的20%。此规定表现出合作性与资本性的相互妥协，却导致实践中二者都未顾及：按出资额确定表决权的规定在缺乏相应的监管制度现状下，受个人利益的驱使，互助社易沦为富农的融资工具，损害最需要资金的小农户的利益；附加表决权不能超过一定数量，淡薄了资本与表决权、收益权之间的联系。表决权、收益权与投入股金不成比例，以最少的资本投入获得社员的资格、表决权和享受最多的收益分配成为多数农户的选择。综上，农村资金互助社法人财产权属不清，表决机制存在缺陷使得农村资金互助社在股权融资上陷入困境。

2.融资方式低效

《暂行规定》第41条对农村资金互助社融资方式作了如下规定：“农村资金互助社以吸收社员存款、接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。此外，在满足社员贷款需求后确有富余的资金可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券。”依此，农村资金互助社的融资方式限定为三种：社员存款；社会捐赠；银行业机构融资。在这三种融资方式中，除了第一种外，后两种还受到严格限制，并且在加以限制的同时未设正向的激励制度。就社会捐赠而言，设定了需要银行业审核的条件，因而原本就存在不确定性的该类融资方式所起作用不大。就银行业金融机构融资而言，设定了需要符合审慎要求的条件，在银行业金融机构早已全面商业化的背景下，若无国家政策的指导，银行业金融机构不会将资金融入无利可图的农村。因此，社员存款成了农村资金互助社的唯一融资方式。然而，现阶段合作理念在农村尚较单薄，农民对农村资金互助社的信任度尚不足，故农民将资金存入农村资金互助社的意愿不高，多数农户只是交纳小额入社股金成为社员从而获得申请数倍于股金的贷款权利。由此看来，现阶段我国农村资金互助社的主要资金来源不过是社员股金这一项。单靠这一资金来源先不说能否满足社员的贷款需求，甚至很难维持农村资金互助社本身的运营。以江苏省盐城市5家农村资金互助合作组织为研究对象的报告中指出，农村资金互助社独特的内在制度设计限制了其筹资能力，资金已经成为互助社发展生存的瓶颈。

三、农村资金互助社融资制度创新构想

针对上述农村资金互助社融资制度中存在的法人财产权属制度模糊和融资方式低效两个缺陷，笔者提出以下构想。

（一）农村资金互助社应体现合作金融特征

合作金融从产生到现在，经历了近一个半世纪的发展历程，其基本原则遵循合作制度的基本原则——“罗虚代尔原则”：自愿性原则、互助合作性原则、民主管理原则及非赢利性原则。以此原则为指导的合作金融应具有如下特点：（1）合作金融不以盈利为目标，追求其参与者经济和社会地位等方面的共同进步；（2）合作金融以参与者的股金为生存和发展基础，通过资金合作的形式来克服个人的资金困难，避免商业金融贷款的手续繁琐性或者高利贷的剥削性，体现“我为人人，人人为我”的互助性；（3）合作金融是区域性组织，其资金、参与者、服务对象都集中在一个区域，资金来源于当地也用于当地；（4）合作金融采取公共积累、按股分红和按交易额返还的利益分配原则，公共积累用以增强合作金融组织自身实力，按股分红体现参与者身份性，按交易额返还激励参与者与合作组织交易；（5）合作金融组织以民主方式进行管理，实行绝对的“一人一票”表决方式，使每个合作金融的参与者真正参与管理。

农村资金互助社是独立的法人，其设立目的在于促进其社员的全面进步，因而具有公益性，又为维持自身运营而兼具营利性，故不属于我国目前民法理论法人分类中的任何一种，可称其为互益法人。以合作制基本原则为指导，突出合作金融特征，农村资金互助社的参与者不但应缴纳股金以获得社员资格，还应当将其存款存入互助社。因为合作金融体现的就是资金的互助性，而且其民主管理原则要求每个人都切实地参与农村资金互助社的管理，仅缴纳股金以期获得贷款为动机显然不具备参与管理的诉求。只有每个社员的利益与互助社都休戚相关时，互助社才能摆脱贷款工具的定义，成为真正的民主合作组织。以社员缴纳股金存入存款为前提，此时，互助社的资金构成至少有两部分，股金与社员存款。参与者履行完出资手续后，股金即属于互助社的法人财产，参与者相应获得社员权。社员存款这部分属于互助社的可运营财产，即互助社取得这部分财产的使用权，与社员共享收益。社员存款的多少和时间的长短应纳入交易额返还原则中，鼓励社员存贷都在互助社，与互助社共同发展。此外，合作是人与人的联合，以相互之间了解、信任为基础，我国农村是典型的“熟人社会”，在这样的环境下组建农村资金互助社，社员之间相互了解、贷款人所贷款项的用途易知晓、社员对自己在村中的声誉极为看重等特点降低了交易费用、坏账风险。但这些优势一旦超出地域范围便不复存在，因而，现阶段农村资金互助社的经营领域应限制在各独立的行政村范围内。

（二）农村资金互助社融资方式拓展

《暂行规定》第20条第2款规定：“社员入股必须以货币出资，不得以实物、贷款或其他方式入股。”依此，《暂行规定》严格将社员向农村资金互助社的出资方式限定为货币。这极大地限制了农民向互助社的出资能力。我国广大农村地区经济条件较差，“三农”问题难以解决的一个原因就是资金不足。农民闲置资金虽普遍不多，但相关实物并不匮乏。《公司法》中关于股东出资方式的规定为：股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。由此可见，公司股东出资的方式并不单一限制为货币，实物甚至权利都可以作为出资方式，只要经过合法验资即可，而《暂行规定》并没有作出类似规定。笔者认为，也许银监会考虑到农民缺乏资金，若以仅有的实物出资一旦发生风险面临的就是一无所有的境地，而且农民目前特有的权利如土地承包经营权、宅基地使用权等，商业金融机构很难确认其价值，故未赋予农民更多的出资方式。然而，现阶段我们应考虑如何促进农村资金互助社的发展，不能因噎废食。因而，将农村资金互助社的营业范围严格限定在以独立行政村为单位可以大幅度降低运营风险，在此前提下应允许农民以实物甚至劳务作为股金入股，成为社员。以非货币出资，价值的认定可以由农村资金互助社成员民主认定。不同环境背景下人的价值观不同，认同的有价值物也不同，而在同一行政村范围内，生活、风俗习惯的相似使得彼此之间的价值观相近，在此基础上，互助社以民主管理为原则，非货币出资经过民主商议定值入股即可。这样一来，愿意入股、有能力入股的农民会大幅度增加，本来一些没有闲置资金但有实物的农民、持观望态度的农民都有可能成为社员，从而壮大农村资金互助社实力，有益于互助社金融服务的开展，达到双赢目的，实现良性循环。

四、农村资金互助社融资制度创新的法律保障

马克思曾经说过：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，也不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”我国农村资金互助社的立法现状较为贫瘠，起到主要调整作用的仅限于《暂行规定》，而《暂行规定》由银监会制定，为部门规章，立法层次较低，且从商业金融的思路出发，并未体现合作金融的内涵及规律。借鉴发达国家的经验，我国应先以较高立法层次制定《合作金融法》保障合作金融，在此基础上，综合我国目前农村环境，建立和完善农民资金合作社的相关法律制度。对于农村资金互助社的融资制度创新的法律保障方面，笔者提出如下设想：

（一）立法应限定农村资金互助社的融资区域及服务范围

建设社会主义新农村和解决“三农”问题是我国目前农村发展的主要目标，而目前存在的城乡二元结构使得解决这一难题和达成这一目标的主体还是农民本身。所以在立法中应将农村资金互助社的运营范围限定在单个独立行政村范围内，既可以降低交易风险，又保证了资金的用途是用于本村的发展，不会外流。虽说这样势必会缩小互助社的规模，但对于合作金融来说，规模和业绩并不是评价标准。互助社目前要保证其能在一村之内提供所需的金融服务，且可以在没有政府资金的支持下自我维持，这能够对当前农村中盛行的高利借贷、地下钱庄等灰色金融形式产生冲击，改善农村融资环境，推动合作理念的传播。

（二）农村资金互助社的法人财产权属及责任分配的立法建议

农村资金互助社对社员设置个人账户，个人账户分两部分，存款账户和当年获利账户。互助社法人财产由两部分组成，社员股金和公共积累，以这两部分为限承担责任。互助社每年年终核算分红（红利组成一部分为股金红利，另一部分为存贷比例返还），若互助社盈利则社员当年盈利账户数额自动转入存款账户，若互助社当年不盈利，则所有社员当年不获利，在互助社内部培育合作共进的氛围。

社员入社需缴纳股金，存入存款。对于农村资金互助社信任度不高的农民来说，存入存款较难接受。但鉴于目前合作性组织中民主管理流于形式，“搭便车”情况较为普遍，合作理念尚未普及的现状，这一强制规定可以将社员联系在一起，使他们真正关心互助社，管理互助社，培养民主意识，培育合作文化，从而带动更多的农民入社。为鼓励社员存入存款，立法上可考虑规定社员在互助社的存款额可以在社员贷款时予以折抵。例如，社员在互助社存款1000元，当其贷款3000元时，只需按照2000元的贷款额办理相应的手续及计算利息费用。

（三）农村资金互助社出资方式的立法方向

由于农村地域的特殊性，农民自然与城镇居民有着不同的世界观和价值观。而在同一个融资区域，如上文建议的以单个行政村为限，可保证此区域内的农民有着相似的价值认同。虽由于制度性等原因使农民成为弱势群体，但他们在认知和衡量自己利益方面的能力并不低人一等。基于农村财产的特殊性和农村资金互助社民主管理的特点，立法应赋予农村资金互助社更自由的出资方式，土地承包经营权、待收农作物、宅基地使用权、劳务等均应被确认为合法出资形式，且出资物的价值认定应由社员民主决定。