李高协

（作者系甘肃省人大常委会农业与农村办公室副主任）

1954年9月，以人民代表大会制度和宪法的诞生为标志，中国历史上第一次出现了以人民利益为依归的新型立法。地方立法作为国家立法的重要组成部分，也在人民代表大会制度的不断完善中走过了35年的发展历程。在纪念人民代表大会制度诞辰60周年之际,作为长期从事地方立法的一名工作者,拟重点就甘肃省1979年以来的立法路径、成就、经验、特征、机制转变等作一简要回顾和总结，并对地方立法今后的发展改革谈点想法和看法。

一、发展路径和阶段性特征

1979年7月颁布的地方组织法，第一次明确赋予省级人大及其常委会享有地方立法权，1982年宪法以根本大法的形式确认了这一规定。从此甘肃的地方立法经历了一个从无到有、从小到大、从起步探索到提高发展的历史过程。

（一）立法成就

1979年至2014年3月底，甘肃省人大及其常委会先后制定了176件现行有效的地方性法规，批准兰州市人大及其常委会制定的地方性法规35件，批准民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例61件，作出法规性决议、决定32件。立法领域涵盖了财政经济、农业农村、民族侨务、环境资源保护、科教文卫、民生、内务司法、人大自身建设等各个方面。这些地方性法规、自治条例和单行条例的制定与实施，发挥了法律具有的规范、引导、教育和保障等功能，效果是明显的，作用也是多方面的。一是促进了法律、行政法规在本省行政区域内的贯彻执行，对调整经济关系、规范社会生活，引领、促进和保障经济社会的发展起到了积极的作用。如《甘肃省循环经济促进条例》《甘肃省农产品质量安全条例》《甘肃省农村扶贫开发条例》《甘肃省农民教育培训条例》《甘肃省农村公路条例》《甘肃省残疾人保障条例》等地方性法规，从宏观上体现了“转方式、调结构、保民生”的要求，从微观上促进了生产要素的合理流动和资源的有效配置。二是在制定实施性、补充性法规的基础上，还对国家尚未立法的方面进行自主性、先行性立法，填补了国家在一些领域的立法空白，为国家立法积累了宝贵经验，为建立中国特色社会主义法律体系作出了贡献。三是建立了较为完善的地方立法程序，摸索出了行之有效的立法工作思路和方法。四是建立了适合本地情况的立法工作机构，培养和练就了一支素质较高的立法工作队伍。

（二）立法路径和阶段性特征

回顾35年的立法历程，甘肃地方立法路径大体可分为起步探索、规范发展和全面提升三个阶段。

一是起步探索阶段（1979年至1992年）。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过地方组织法，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的立法权，从此使地方立法走上了稳定健康发展的路子。1980年10月6日通过的《甘肃省县级直接选举实施细则》是本省第一件地方性法规，标志着甘肃地方立法迈出了历史性的第一步。这一时期的阶段性特点是：一是立法的指导思想和基本原则是急需先立、先易后难、宜粗则粗、宜细则细，主要解决“有没有法的问题”，即有法可依的问题；立法程序和方法基本是“摸着石头过河”，没有现成的经验可借鉴，基本照搬全国人大常委会的做法，立法力量、立法技术、立法程序、法规质量都存在着明显不足。二是地方立法主体扩大到兰州市和民族自治地方。1982年、1986年两次修改地方组织法以后，兰州市人大及其常委会开始有了地方性法规制定权。甘南、临夏两个民族自治州和肃南、肃北、阿克塞、天祝、积石山、东乡、张家川7个民族自治县的人民代表大会也有了自治条例和单行条例的制定权，但都须经省人大常委会批准。三是立法的着力点侧重于两个方面，首先是抓紧制定规范人大自身建设的法规，如《甘肃省人民代表大会工作简则》《甘肃省人民代表大会常务委员会视察办法》《甘肃省人民代表大会常务委员会联系人民代表办法》《甘肃省人民代表大会常务委员会人事任免暂行办法》等。其次是根据当时的经济、社会发展情况，制定了一些急需的实施性法规，如《甘肃省种草种树实施条例》《甘肃省禁止赌博条例》《甘肃省产品质量监督条例》《甘肃省农业技术推广条例》等。四是1986年省六届人大常委会通过的《甘肃省制定地方性法规暂行办法》，标志着甘肃立法向规范化、制度化迈进了一大步。

二是规范发展阶段（1993年至1999年）。1993年3月八届全国人大常委会通过宪法修正案，把“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”等内容写进国家根本大法，预示着地方立法环境进入了一个由计划经济向市场经济转变的新的发展时期。这一阶段的明显特征是：（1）经济立法成为地方立法的主干。随着依法治国方略的提出，市场经济体制的初步确立，经济立法步伐明显加快，规范市场主体行为、维护市场秩序、加强宏观调控等成为立法工作的重中之重。1989年省人大常委会经过充分调研，提出了“关于加强地方经济立法的几点意见”，中共甘肃省委批转了这个意见。当时出台的经济法规主要有《甘肃省实施土地管理法办法》《甘肃省预算外资金管理条例》《甘肃省城乡集市贸易管理办法》《甘肃省农业承包合同管理条例》《甘肃省矿产资源管理条例》等。（2）地方立法制度建设步伐加快。先后建立了立法顾问制度、专家论证会制度和立法技术规范制度等。同时，坚持立改废并举的原则，对一批不符合、不适应形势要求的法规进行了修改、补充和完善。（3）立法的计划性明显加强，立法领域不断拓宽。从1993年的省八届人大常委会开始，每届都制定了五年立法规划和年度立法计划。立法领域不仅涉及到政治、经济、民族、政权和社会方面，还发展到保护环境、资源以及文物、教育和科技等领域[1]。

三是全面提升阶段（2000年至今）。以2000年立法法的公布实施为标志，指引地方立法工作走上了科学化、制度化的新阶段。主要节点为：第一，审议制度进一步完善。制定了立法程序规则和立法听证规则，成立了法制委员会即统一审议机构，对法规草案开始进行统一审议。与此同时还成立了财经、农业等专门委员会，对政府提交的法规议案从专业角度进行审议，立法质量不断提高。第二，首次开展大规模法规清理。2001～2002年，为适应我国加入世贸组织的形势和需要，集中力量对入世有关的200多件地方性法规进行了清理和修改，使地方立法开始与世界通行规则和国际惯例进行对接。第三，坚持经济、社会和民生立法并重。在完善经济领域立法的同时，社会和民生领域的立法提上了重要议事日程。立法领域涵盖了政治、经济、文化、教育、科学、卫生、城乡建设、环境保护等社会生活的各个方面。第四，2010年中国特色社会主义法律体系基本形成，标志着地方立法站在了一个新的起点和高度。新的形势要求地方立法要继续走科学化、民主化的路子，在精细化上下工夫，主要任务是解决“完善不完善”“管用不管用”的问题。重要手段是利用修改案形式和立法解释权，研究解决法规的稳定性与现实性问题。

二、立法理念、方法和机制的转型变革

（一）由注重立法数量向稳定数量、提升质量转变。改革开放初期，百废待兴，立法也处于“饥不择食”的状态，在“有总比没有好”“快搞比慢搞好”思想的支配下，比较看重立法数量。上世纪八十年代，有时候一次常委会会议就审议通过五六件法规，有些法规仅审议一次就通过。到了上世纪九十年代初期，大家逐渐认识到偏重数量、缺乏质量的法规不能解决实际问题，需要总结经验教训，转变观念，调整思路。在具体实践中，逐渐从强调立法速度和数量向重视立法的数量与质量并重转变，无论是经济领域还是社会领域的立法，都要求体现针对性、可行性。自省九届人大常委会开始，每一届通过的地方性法规均在50件左右，数量逐年稳定，并且强调把提高立法质量放在更加突出的位置。

（二）由模仿照抄向追求地方特色立法转变。改革开放初期，审议程序比较简单，立法技术也不成熟，法规草案普遍存在照搬、照抄上位法或者省外同位法的现象。有的将国家相关法律条文进行分解、合并、调整或作一些文字表述上的变换，反映事物发展规律、体现甘肃特色的内容很少。还有一些是模仿、移植、借鉴兄弟省市的框架和内容。1990年以后，地方立法开始由追求大而全、小而全的体例和内容，向不求多但求精转变，由模仿照抄向突出地方特色转变。法规内容是否有特色，已成为衡量立法质量的一条重要标准。如祁连山、兴隆山、白水江等国家级自然保护区系列立法，安西极旱荒漠、石油勘探开发、农村生态环境保护领域的立法，就具有较强的针对性、现实性，体现了甘肃的地域特征、环境脆弱特点和加强生态环境建设的重要性。

（三）由粗线条立法向细线条立法转变。1999年以前所立法规多是倡导式、原则性的粗线条，在内容上与政策相差不大，结果一碰到复杂的实际问题，就发现法规条文的规定界限不清，内容不具体、表述模棱两可，很难为执法提供一个明确、清晰的依据。这样的法规即使立法的出发点再好、条文再好，也是一纸空文，实行不下去。2000年前后，全国各地通过积极探索，提出了地方立法的“不抵触、有特色、可操作”三原则，甘肃的立法指导思想也开始进一步转变，提出了宜细不宜粗、求管用求实效，尽可能对规范的事项进行细化的要求。在立法价值取向上逐渐由综合性向单一、具体的方向转变[2]。

（四）由不透明立法向阳光立法转变。立法初期，在立法项目的选定、法规草案的调研修改、常委会的讨论审议等环节，基本上都是在小范围、系统内不公开进行。听取意见也主要是征求管理者的建议和要求，很少听取社会大众的意见。到了上世纪八十年代后期，立法机关和立法人员已经清醒地认识到，立法已离不开公众参与，公众也有权参与立法。所以，在制定法规的过程中，法规草案起草单位和立法机关及其工作机构，一般都采取多种形式广泛征求和听取各方面的意见，对一些事关当地经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的重要法规案，还通过新闻媒体、互联网面向全社会公开征求意见。有些还举行专家论证会，采取委托起草等形式，扩大民主立法的途径[3]。1999年省人大常委会聘请了第一批立法顾问，2002年在临洮、永登等8个县区建立了立法联系点，开创了全国之先河。2004年对《甘肃省消费者权益保护办法（修订草案）》举行了首次立法听证会，2005年与兰州大学等六所高校建立了立法合作关系。2013年出台了全国首部《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》。

（五）由实施性立法向自主性、创制性立法转变。甘肃在自主性、创制性立法方面的探索从未停顿，有特色、有影响的成功典型主要有：（1）1988年制定的《关于禁止痴呆傻人生育的规定》在国内外产生了较大影响，全国先后有30多家新闻媒体对这一法规作了报道，1989年2月1日出版的《中国妇女报》刊文认为，“甘肃率先通过的有关优生方面的法规将庄严地载入人类进化史”。（2）2001年在全省非公经济发展的关键时刻，出台的《甘肃省促进个体私营经济发展条例》，被评为当年的全省十大新闻之一。（3）2002年颁布的《甘肃莫高窟保护条例》，是本省首次为世界文化遗产立法，受到联合国教科文组织的高度评价。（4）《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》，这是甘肃第一次为一条河立法，规范的内容针对性较强，如明确规定流域上游2600米以上地区退耕还林还草，沙漠沿线5～10公里区域内恢复生态等。（5）2013年制定的《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，由人大主动选题立项，牵头组织起草并提出法规议案。在起草调研过程中，整合立法资源，吸收立法工作者、实际管理者和专家学者共同参与，既拓宽了法规案的起草渠道，又发挥了人大在立法中的主导作用。该条例成为全国第一部废旧农膜回收利用领域的地方性法规，产生了较大的示范效应。

（六）由单一立法工作向立法评估、研究、监督转变。最初十几年的立法工作相对单一，主要是围绕法规草案的调研、论证、修改、审议等环节进行的。2000年以后，工作的内涵和外延不断拓宽，如立法后评估、立法研究与国际合作、规范性文件备案审查等工作陆续展开，已成为控制立法质量的有效手段。甘肃是全国较早开展立法后评估工作的省份之一，2003年就对《甘肃省农业机械管理条例》《甘肃省麦积山风景名胜区保护条例》进行了评估探索，并根据评估意见于2005年对《甘肃省农业机械管理条例》进行了修改。2004～2008年与全球环境基金组织合作，用20个法律元素和打分量化的办法对《甘肃省农村能源建设管理条例》《甘肃省基本农田保护条例》等15件地方性法规和政府规章进行了质量评估。在立法理论与实践方面的研究也取得了积极成果，先后编辑出版了《地方立法基本常识问答》《地方立法与公众参与》《综合生态管理系统法律制度研究》《甘肃立法》等著作[4]。2009年开始的规范性文件备案审查工作也走在全国前列，摸索出了一套符合甘肃实际的审查范围、方法、程序和工作制度。

三、基本经验和改革思考

（一）立法工作的主要经验

35年来，有立法权的人大及其常委会立足甘肃实际，在实践中摸索出一些地方立法工作的规律性东西，积累了许多有益的经验，至少有这样五条:

一要自觉维护法制统一，坚持以人为本的立法理念。制定和修改地方性法规，必须坚持以宪法、法律和行政法规为依据，自觉维护国家法制的统一，切实做到不越权、不照抄、不抵触、不冲突，保持立法理性、中立的品质，防止和克服部门利益与地方保护倾向。合理调整部门与地方、整体利益与局部利益的关系，切实解决群众最关心、最现实、最直接的利益问题。

二要紧贴社情民意，提高立法的科学性。法治是治国理政的基本方式，立法又是法治工作的起点和源头，可以说没有成熟的立法，就没有公正的执法和司法。英国著名哲学家培根有一句名言：人民的幸福就是最高的法律。因此，在立法过程中要坚持走群众路线，实行开门立法、阳光立法，通过召开座谈会、论证会、听证会、公布法规草案等多种方式，不断扩大公民对立法工作的有序参与，尤其要扩大人大代表、专家学者和社会组织参与立法的数量和范围，力求使制定的法规更加符合甘肃实际、体现公众意愿、促进创新发展[5]。

三要突出地方特色，提高立法的操作性。要针对地方事务和特殊需求，多制定一些先行性、创制性立法，少制定一些原则性、倡导性的一般化法规，力求多出台几个在全国有影响的特色品牌。要本着“不抵触、可操作、有特色”的地方立法原则，在立法模式和体例上不贪大求全，不搞繁琐立法，不过多干预正常生活，需要几条就制定几条，抓住每一部法规中“关键的那么几条”，尽量做到细化量化、便民利民、管用实用[6]。

四要着力制度创新，提高立法的及时性。从事立法工作既要把握时代脉搏又要解放思想，增强观察问题的敏锐性。对教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等迫切需要解决的突出问题，应当深入开展立法调研，条件成熟的优先列入立法计划、优先安排审议时间。对各方面提出的创新需求，不能简单地以现行法律法规没有依据或者不能突破去予以否定，要从“三个有利于”的标准去衡量和审视，积极主动地研究提出解决问题的办法，运用立法手段为改革发展提供法制保障。在具体制度设计上，既要适度超前，对可能出现的问题进行设防和引导，又要精雕细刻，出良法、出精品，使法律制度能够充分反映甘肃经济社会发展的客观规律，及时回应人民群众的期待[7]。

五要围绕提升法规质量，提高立法的系统性。不断提升法规质量，是立法工作的永恒主题。要以提高立法质量为主线，以不抵触大法为红线，针对问题立法，立法解决问题，淡化管理、强化服务、突出维权。要综合运用制定、修改、废止、解释、清理、编纂、执法检查、备案审查、立法后评估等多种形式，注重法律法规的衔接配套，系统考虑立改废问题，避免因法律法规规范之间相互冲突而影响实施效果，做到各项规定统一协调、形成合力，提高立法发挥引领和推动作用的实效[8]。

（二）推进地方立法改革的思考和观点

地方立法如何转型升级、实现精准立法，如何发挥对改革发展的引领和推动作用，本文的思考和观点是既需要顶层设计，也需要基层探索创新。

1.改革立法体制，减少立法层级。一般来说，弱化行政立法权是现代国家的通例。行政立法主体过多，影响国家法制统一。我国的行政立法主体有国务院及其部门、省级人民政府、省会市和较大市的人民政府，层级过多导致重复立法、彼此打架，特别是国务院各部委制定的规章缺乏有效制约环节，一些甚至与法律、法规相互冲突。在国家法律体系未建立的情况下，多元主体立法是必要的，在国家法律体系基本形成后，需要研究限制行政立法主体权限和减少立法层级问题。因此除中央政府保留一定的行政立法权外，建议逐步取消或者限制中央部委制定部门规章的权利，并逐步取消授权立法。因为，按照立法法第七十一条的规定，部门规章没有自己的立法专属权，它被严格限制在对法律、行政法规的实施性细化范围，只有在国务院明确授权的情况下，才有在本部门权限范围内的创制立法权。用此标准衡量，不少部门规章都是自我授权，成为地方“依法打架”的渊源。所以，限制或者取消中央部委制定部门规章的权利，既有法理依据也有现实需求。同时，应考虑通过修改立法法，科学确定立法主体，合理划分地方政府规章与地方性法规的立法权限，并逐步限制或者取消省级以下地方政府制定规章的权利。

2.建立法规草案专门起草机构。学习借鉴香港立法经验，改革法规草案起草机制，在省（市、自治州、自治县）政府法制部门和人大常委会法制工作部门内成立专门的法规草案研究起草机构，如法规草案研究起草中心，专司法规草案研究起草之职。凡是政府及其部门提出的立法建议项目，原则上由政府法规草案专门起草机构起草；凡是人大有关机构或者常委会委员联名提出的法规议案、立法建议项目，原则上由人大法规草案专门起草机构起草。公民、法人和其他组织提出的立法建议项目，根据内容由人大常委会主任会议研究后交予人大或者政府法规草案专门起草机构起草。这样既可以提高法规草案起草质量，又可以克服部门起草的弊端。有立法起草任务的部门和单位，有力量起草的也可以自己起草或者实行委托起草，但要经过法规草案专门起草机构的评估。

3.完善法规草案统一审议与表决机制。按照立法法和甘肃省立法程序规则规定，列入常委会会议议程的法规草案，法制委员会要根据常委会审议意见、有关专门委员会审议意见和其他方面的意见建议，对法规草案进行统一审议，但审议什么、怎么审议、如何表决并无具体规定。目前实践中，法制委员会的审议是简略审议环节，委员们通常对法规草案的整体内容或者个别条款，发表一些个人看法，提一些意见建议，采取的是以同意不同意的口头表态法，或者以不表态就是没意见的默示表决法，基本不实施表决。一般审议的时间也很短，两三件法规草案一般都安排半天时间，这样的审议程序有走过场的明显缺陷。统一审议是维护法制统一、实现程序正义、提高立法质量最重要的一个环节，现在的审议和表决方式需要改进，建议实行逐条审议表决制度，即逐条审议，逐条表决通过；有修改意见的条款，经修改后再审议表决通过；对某一条款内容存在较大分歧意见时，可以进行立法辩论，表决未通过的，应当进一步研究提出修改意见，直到表决通过为止。

4.加快建立立法工作电子服务平台。现代社会是互联网迅速发展的社会，政治、经济、生活都离不开网络，立法工作同样也离不开网络。据中国互联网信息中心统计，目前中国网民规模已达5.64亿，互联网普及率为42.1%。因此，适应网络时代的电子民主化，已成为地方立法工作的紧迫任务。现有的人大网站、政府部门法制类网站，社会影响小、点击率低，征求立法意见等效果甚微。应当增加财政专项投入，与新华网、人民网、新浪网、搜狐网等知名门户网站合作，成立专门的立法工作电子服务机构，配备专职工作人员，开展立法工作电子服务。利用网络平台，适时发布立法规划、立法计划、立法进程等信息；及时公布法规草案，征求网民意见；开展常态化立法民意调查，研究分析立法需求与供给，为立法工作机构、立法者和社会公众提供立法讯息、咨询等综合服务[9]。

注释：

[1][2][3][4]李高协、李亮：《甘肃省地方立法30年回顾》，载《人大研究》2009年第8期。

[5][6][7][8]李高协：《充分发挥地方立法的推动作用》，载《甘肃日报》2013年5月8日。

[9]李高协：《地方立法征求意见工作研究》，载《人大研究》2013年第4期。