文/朱小川

法治为金融改革护航

文/朱小川

举世瞩目的中国共产党十八届三中全会后发布的《中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》（以下简称“《决定》”），全面研究和分析了全面深化改革的若干重大问题，要求在经济、政治、文化、社会和生态等领域进行充分的变革。其中，经济体制改革被确定为全面深化改革中的重点。

邓小平同志曾经说过，金融是现代经济的核心。作为全面深化改革重点中的核心，十八届三中全会后的金融市场体系改革尤为引人注目。《决定》在“加快完善现代市场体系”中单独对完善金融市场体系提出要求，指出未来我国金融市场体系的改革将朝着更开放、更市场化和完善监管的方向发展。这意味着以往一直处于垄断状态的金融体制开始松动，中国金融业发展将进入到一个新的发展时期。《决定》将金融市场体系的改革举措集中归纳为以下三个方面。

以开放倒逼金融业市场化

30多年来，中国经济和金融业取得的重大成就都离不开改革开放。但即便到了今天，由于脱胎于计划经济体制，我国金融领域依然存在着大量显性或隐性的拒绝开放的领域，比如，民间资本进入金融业就存在各种隐形的壁垒、行政管制的“负面清单”模式还未完全推行。金融业的开放意味有更多的资源可以进入到金融领域，并且随着越来越多主体的进入，金融业的市场化程度也将逐步提高。当市场化达到一定程度之后，市场对资源的有效配置作用也将能更好地体现出来。

比如，《决定》要求允许民间资本进入银行业就是为了鼓励银行业的竞争，破除国有资本在银行业的垄断。对其他金融领域的开放，如证券、基金、信托、保险等，《决定》虽没有直接作出规定，但既然作为我国金融体系中最重要的银行业都可以让民间资本进入，那么民间资本进入到其他金融领域估计也只是个时间问题了。《决定》同样对资本市场的开放提出了要求。资本市场改革将从资本市场宽度、资本市场深度、交易制度、发行退出机制四大方向推进。其中新三板扩容、交易品种完善与注册制改革都是通过扩大市场的开放程度来加速资本市场的市场化进程。

形成反映供需关系的价格机制

《决定》着重提到了推进我国利率和汇率的市场化改革。利率和汇率是引导金融资源有效配置的最重要市场信号。如果这两个价格信号不准确或者滞后，那么，在其引导下的金融市场必然会发生资源错配的情况。当前，我国管制的利率和汇率体系与市场化的金融市场（比如离岸市场）并存。这些事实上的金融双轨制已经带来了种种问题，比如地下钱庄、泛滥的网络金融、民营企业的融资难问题等。《决定》要求必须通过进一步市场化来改进和解决这些问题。市场化的改革方向就是尽量通过市场自发形成能够反映市场供需关系的价格机制，而不是依赖于政府管制价格。当然，对于公共物品的提供，还需要政府的支持。

《决定》特别将市场在资源配置中的作用由原来的“基础性”改为“决定性”，大大提升了改革对市场机制的重视程度，也充分表明中央对市场化改革的重大决心。

监管方式改进

过去的数次金融改革都被称为“雷声大、雨点小”，究其根源是因为这些改革源于监管体制内部，而监管体制本身的桎梏制约了改革的力度。金融监管部门一般都是风险厌恶者，所以，他们主导的金融改革一般都是求稳，而不能完全反映市场的要求，有时甚至会抑制金融市场的创新。而且，金融监管机构重行业发展轻金融消费者保护的监管模式也很难在现有监管体制内得到改善。

从国际上来看，许多国家的金融监管部门都将金融消费者保护与防范金融风险作为金融监管的两大首要目标。但在过去相当长的一段时间内，我国金融监管部门的职责都较多关注于金融风险的防范、金融行业的发展以及金融对国家战略的支持，而忽视对金融消费者权益的保护。另外，目前我国分业监管的体制与事实上大量涌现的混业经营模式背道而驰，与以大资产管理为代表的跨领域金融实践也极不相配，并且造成了中央银行与各具体金融监管部门，以及监管部门之间的行政分割，出现监管真空、监管冲突和监管重复并存，以及协调难度加大等问题。

面对这种情况，《决定》强调落实金融监管改革措施和稳健标准，强调完善监管的协调机制，明确要界定中央和地方对金融业监管和风险处置责任。这是一个明确的监管改革信号，过去那种垂直化和命令式的监管方式已经不能适应竞争性的自由市场环境。开放和市场化的应有之义是要求监管可以更好地为金融发展服务。监管职责的分权化改革将成为一道新的风景线。与分权监管相辅相成的是对金融风险的处置问题，即建立存款保险制度。这其实也是一种市场化的风险化解途径，在存款保险制度到位后，金融市场将充分发挥优胜劣汰的作用，将经营失败的金融机构逐出市场。

论点

十八届三中全会将“推进法治中国建设”写入了《决定》，重申了维护宪法法律权威，强调宪法法律的至上性和最高权威性。要有法治先行的改革理念，而不再走制度脱节或者“无法可依”的老路。法治可以为我国的其他改革提供最终保障，它与金融改革的成败息息相关。

法治为金融改革护航

法治其实是一个法律原则和法律追求。简单而言，是指在社会中法律是最高的行为规则，没有人和机构可以“凌越”于法律之上。

十八届三中全会将“推进法治中国建设”写入了《决定》，重申了维护宪法法律权威，特别指出宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，强调宪法法律的至上性和最高权威性。

在金融改革大潮中，法治对政府部门的基本要求就是要求各级政府部门坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解金融市场中的各类矛盾。这也反映在《决定》对“加快转变政府职能”的表述中。对于司法部门而言，金融改革则意味着越来越多的金融纠纷需要司法部门进行裁决。作为社会公平正义的“最后防线”，司法机构需要为金融改革保驾护航，其“定争止纷”的权威性也只能依靠法治来完成。

尽管《决定》将法治改革与金融改革分开而述，但无论是金融改革，还是法治改革，都是一个系统的社会工程，而这些社会工程本身就具有系统性、整体性和协同性因素。法治改革与金融改革之间的关系是相互交错的居多，而不是彼此完全独立。《决定》中提到的对现代市场体系的完善，对政府职能的转变，对公开公平公正社会标准的追求等内容既是法治改革的要求，也是金融改革的要求；目的都是为了培育和促进各类市场主体的发展，让市场在资源配置中起到决定性的作用。现任证监会主席肖刚甚至发出了“法治强则市场兴”的感叹。

《决定》明确了发展是解决我国所有问题的关键。因此，包括法治改革和金融改革在内的各类改革都必须与发展紧密相连。发展过程中肯定会出现各种利益分配不平等、市场预期难满足等的情况，但不能因为有这种情况而否定或者拒绝发展，而是需要更加深化改革，面对现实，通过改革跨越发展中不和谐的障碍，使得我国的金融市场体系可以越发健全和充满活力。

其次，法治追求权利与义务相互对应以及对公权力的有效约束和监督。因此，金融市场中滥用权利或者权力的行为都将受到法治的约束。对政府而言，依法行政是法治的最基本要求。《决定》的目标是建设法治政府和服务型政府，任何没有法律依据和授权的政府行为都会成为法治改革的对象。

再次，法治对合理的权利和权力行使也会给予保障。《决定》不仅仅是要求政府“放权”，同时也要求政府更好地行使权力，特别是在市场规则的制定以及对违法违规行为的惩戒方面。这与金融改革对行政执法的要求也是一致的。

最后，法治的形式要件还要求对《决定》中的内容落实到国家的制度层面，而不仅仅停留在党的文件中。如果相关制度缺失，一味强调开放和市场化的变革可能只能带来混乱和无序，而不能带来发展的福利。2008年发生在美国的次贷危机就证明了无序的金融市场最终会带来何等严重的后果。因此，金融改革中所要求的开放、市场化以及监管制度完善都必须建立在公平开放透明的市场规则和有效的法治基础之上，否则这些改革措施最终都有可能会走入歧途，而使得前期积累的改革成果毁于一旦。

在这点上，我国不少政府部门都已经开了个好头。比如，在地方政府层面，浙江省人大常委会就正式表决通过了我国首部规范民间融资的《温州民间融资管理条例》；再比如，近期《中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》也体现了金融改革依靠的是制度先行，法治先行的改革理念，而不再走制度脱节或者“无法可依”的老路。法治可以为我国的其他改革提供最终保障，它与金融改革的成败息息相关。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com