郭宇多

（哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150025）

【区域经济】

黑龙江省现代农业支持政策优化分析

郭宇多

（哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150025）

现代农业的发展离不开政策的支持，近年来黑龙江省现代农业支持政策不断完善，同时也存在政策制定不够全面，政策执行及监管不到位，政策评估体系不完善等问题，提出优化支持政策结构、加强政策执行监管力度、完善政策评估体系等措施，从而实现黑龙江省农业现代化。

黑龙江省；现代农业；支持政策

一、现代农业支持政策的涵义及特征

1.现代农业的涵义及特征

现代农业的概念是20世纪70年代后提出的，各国学者随后也从各种角度对现代农业进行定义。本文对现代农业的界定如下：现代农业是以创新为核心的现代产业，以食品安全为产业发展的基本目的，是一种以现代产业发展为理念，以现代产业组织形式为纽带的新型农业产业形式，其发展离不开政策的大力支持，具体体现在具有完善的相关产业支持和农产品市场体系［1］。与传统农业相比较，现代农业的特征主要表现在生产过程的机械化、生产科技现代化、生产条件现代化、劳动者智能化、生产经营一体化五个方面。

2.农业支持政策的涵义及特征

由于自身的弱质性，农业需要政府的大力支持与保护，因此农业科技支持政策在农业的发展过程中也是必不可少的。经济学家舒尔茨认为，只有从政策上鼓励对农业人力资本的投资，重视对农业技术改进的支持，才能促进传统农业的转变。广大学者对农业支持政策进行了广义与狭义的划分，狭义上的农业支持政策是指政府在农业科技、水利、环保、基础设施、教育等公共品供给方面的财政投资政策，其目的在于改善农业生产基本条件，提高农民收入，实现农业的可持续发展；广义上的农业支持政策是指以农业持续、稳定、协调发展，保证国民经济正常运行的农业基础，保障农产品有效供给以及农民收入和利益稳步提高，保证生态环境良性循环等为出发点的，以政府为主体所实行的一系列支持农业的政策、措施的总称［2］。相对于一般政策，农业支持政策的主要特征则是作用范围和功能定位较明确，作用对象具有较强针对性。

二、黑龙江省现代农业发展的支持政策及存在的问题

农业支持政策对发展现代农业具有关键的作用，尤其是作为农业大省的黑龙江省农业支持政策更是必不可少。本文根据政策颁布主体的不同，将黑龙江省现代农业发展支持政策分为两大类，即中央层面颁布的农业发展支持政策（历年中央一号文件）以及黑龙江省颁布农业发展支持政策。

1.国家农业支持政策

中共中央每年发的第一份文件即中央一号文件，中央一号文件在我国全年工作的安排和实施过程中起着指导性的作用。中共中央于1982年首次发布中央一号文件，2004-2014年中央连续11年发布了以“三农”为主题的中央一号文件。

表1 2004—2014年中央一号文件具体内容

2010加大统筹城乡发展力度和进一步夯实农业农村发展基础若干意见2011加快水利改革发展的决定2012加快推进农业科技创新和持续增强农产品供给保障能力若干意见2013加快发展现代农业和进一步增强农村发展活力若干意见2014深化农村改革加快推进农业现代化若干意见

根据表1可知，2004-2014年中央一号文件都与农业相关，其中2005、2007、2008、2009、2010、2012、2013、2014这8年的中央一号文件内容与农业直接相关，2011年“加快水利改革发展的决定”虽然没有直接涉及到农业问题，但也间接地从政策上支持了农业基础设施的建设；2012-2014年连续三年的中央一号文件的内容都与发展现代农业紧密相关，其中2012年的中央一号文件首次提出有关推进农业科技创新的相关内容，2013年和2014年的中央一号文件则直接提出要加快发展现代化农业，这对促进我国的农业转型升级、推进我国农业现代化持续发展有着直接的影响。随着历年中央一号文件的颁布与实施，逐渐在全国范围内形成了一个影响力深、覆盖面广的农业政策支持体系，为各地方政府发展农业提供了强有力的政策保障。

2.黑龙江省的农业支持政策

作为农业大省，黑龙江省在执行中央一号文件的有关决议之外，同时根据本省农业发展的实际情况，制定相关的农业政策法规。省级层面的农业支持政策主要包括财政政策、科技政策、公共政策等。以财政政策为例，2004年黑龙江省颁布了全部免征农业税方案和按照中央一号文件精神出台了一系列扶持农业和粮食生产的重大举措。在对农民进行粮食直补以外，黑龙江省还在良种补贴、农机建设、绿色食品开发、农业科技创新与推广等方面予以大额资金支持；在农机补贴政策方面，黑龙江省在2004年开始实施了农机具购置补贴，补贴的资金量和覆盖范围也在逐年增大，这直接推进了黑龙江省实现农业作业机械化规模化和农业现代化的转型升级；2013年，黑龙江省在龙江县、铁力市、绥化市北林区以及鹤岗市东山区4个市区试点实施农机购置补贴新机制，这一机制将过去的“农民差价购机、由省级结算、补贴给农机生产企业”的补贴方式转变为“全价购机、县级结算、直补到卡”，实现了农民直接得到农机购置补贴。2014年2月，黑龙江省出台《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验涉农整合资金使用管理办法》，在遵循相关法律法规的前提下，由省政府在纳入整合范围的中央及省级安排的农业生产发展类、农村社会发展类、扶贫开发类三大类资金内部，根据任务需求、适当调剂、统筹使用，最终实现黑龙江省涉农资金的科学合理使用，这是黑龙江省政府首次制定有关涉农资金使用的重大政策。

3.农业支持政策实施中存在的主要问题

（1）政策制定不全面

在传统农业向现代农业转型升级的过程中，中央和地方都陆续出台了相应的政策，但根据黑龙江省现有农业支持政策现状不难看出，这些支持政策内容主要是围绕着农产品、农业补贴、农业科技这几项内容，随着黑龙江省现代农业的完善程度不断加强，各级政府却未能根据黑龙江省的实际情况扩大农业支持政策的针对性，如农业科技成果转化率低、现有耕地土壤营养流失等问题，都缺乏具体的政策加以解决。

（2）政策执行及监管不到位

制定农业支持政策的最终目的是让农业发展并为农民谋利，但是在政策执行过程中，往往存在着一定程度的偏差。以农业财政支持为例，随着粮食补贴、良种补贴、农机购买补贴等一系列补贴政策的出台，黑龙江省对于农业的财政支持金额在逐年加大，但在农业支持政策执行过程中存在着挤占挪用等现象，其原因是和其他政府投资项目比较，农业项目的回报率相对较低［3］。造成以上现象的另一主要原因就是在农业支持政策执行过程中缺乏相应的监管。由于监管不到位，往往使一些惠农政策变成“两张皮”，有的甚至成为了一纸空文。

（3）政策评估体系不完善

现阶段黑龙江省已有一系列的农业支持政策，要了解政策的落实情况，就必须拥有科学完整的政策评估体系。黑龙江省在制定地方层面的农业支持政策时采用的是一种“自上而下”的方式，这种方式使农民的诉求难以得到关注，因此政策到执行阶段就很难激起农民的积极性，最终导致政策的预期目标与现实结果存在落差［4］。主要原因就是在对相关政策进行评估时缺少对相关利益人群（农民）满意度的调查，这种不完善的农业评估体系是政策评估效果出现偏差的原因之一。

三、优化黑龙江省现代农业发展支持政策的建议

1.优化政策结构

目前黑龙江省现有的农业基础设施已相对完善，四项补贴（种粮直补、农机具购置补贴、良种补贴、农资综合补贴）也从“暗补”走向“直补”，因此黑龙江省应加快制定与农业科技、教育、卫生等方面相关的公共政策，提高农产品科技含量和竞争力，制定相关的农业人才政策，为现代农业的发展提供人才保障。通过优化支持政策结构，增大政策支持的覆盖面，全方位促进黑龙江省农业的转型升级。

2.加大政策执行监管力度农业政策的效果不仅与农业政策的质量相关，更与农业政策的执行相关。如果在政策执行过程中监管不力，也会使支持政策的效果降低，因此地方政府在执行农业支持政策的过程中，有必要引进第三方对执行部门和广大农民进行监督：如惠农的财政政策在执行过程中，就可以引进专业的审计部门对农业资金的使用进行监督；如农技推广政策在执行过程中，则可以直接由当地农民反馈资料是否到位、课程是否安排等工作落实的实际情况。

3.完善政策评估体系

公共政策评估的结果往往取决于公共政策评估主体的选择。在对农业支持政策进行评估时，有必要使评估主体多元化，使内部评估（政府）与外部评估相结合，使不同的政策评估主体相互监督并弥补各自的不足，从而保证公共政策评估的公正性和科学性。培育独立的第三方评估机构也是完善政策评估体系的方法之一，独立的第三方机构在保证组织独立性的同时，还能通过专业的知识来制定科学的政策评估指标，从而使政策评估反映农业支持政策的实际效果。

［1］王炜.黑龙江省发展现代农业的政策支持研究［D］.哈尔滨商业大学，2011.

［2］徐毅.欧盟共同农业政策改革与绩效研究［D］.武汉：武汉大学，2012.

［3］徐向真，陈文慧.公共政策与我国农业政策审计研究［J］.华南农业大学学报，2014（2）.

［4］吕晓英，李先德.美国农业政策支持水平及改革走向［J］.农业经济问题，2014（2）.

（责任编辑：梁宏伟）

F327

A

2095－3283（2014）09－0088－03

郭宇多（1989－），女，汉族，湖北人，硕士研究生，研究方向：公共管理。

教育部人文社科项目（项目编号：13YJC790147）、教育部人文社科项目（项目编号：13YJC630099）和2013年哈尔滨商业大学研究生创新科研项目（项目编号：YJSCX2013－247HSD）的阶段性成果。