王云刚

《中华人民共和国道路交通安全法》赋予了农机部门对上道路拖拉机的监督管理权，国务院《农业机械安全监督管理条例》又把所有拖拉机纳入了农机部门的监督管理范围，农机部门安全监管任务繁重。江苏省是农业大省，也是农机大省，各类农业机械保有量居全国领先地位，其中无挂车手扶拖拉机的比重最大，抓好无挂车手扶拖拉机的安全监管对提高农机“三率”水平、确保农机安全生产、促进农机化又好又快发展有着重要的作用。

1 无挂车手扶拖拉机的特点

无挂车手扶拖拉机与其他农业机械特别是与上道路拖拉机相比，具有如下特点：

1.1 总体数量多，分布广

2013年，江苏省拖拉机保有量达到105.66万台，除了少部分专业运输型拖拉机和兼用型拖拉机外，大部分为无挂车手扶拖拉机（约为70万台）。由于无挂车手扶拖拉机分布在广大农村的千家万户，村与村、户与户之间相隔一定的距离，给安全监管增加了难度。

1.2 老旧机具多，机况差

高邮市农机局对界首镇所拥有的188台无挂车手扶拖拉机使用年限的调查统计显示：使用年限在5年以下的有21台，占11.2%；使用年限在6～10年的有62台，占33%；使用年限在11年以上的有105台，占55.8%。全省无挂车手扶拖拉机情况与此相似。全省农机排气污染源普查表明，截至2007年底，全省小型拖拉机使用3年以上的占82.4%。这些小型拖拉机除了少部分报废淘汰外，目前基本都使用10年以上了。在对无挂车手扶拖拉机管理调研时发现，有的拖拉机还是20世纪80年代生产的，至今仍在使用。很多纯农拖拉机使用时间长，机具技术状态差，安全性能差，安全隐患多。

1.3 年作业时间短，利用率低

绝大多数无挂车手扶拖拉机是一家一户的生产工具，一般不用于对外经营；驾驶人员也不是专业的，多为兼职，农闲打工，农忙务农。无挂车手扶拖拉机一般只在夏、秋两季农忙时使用，具有很强的季节性，使用时间短。据调查，在无挂车手扶拖拉机保有量较多的苏北地区小型拖拉机年平均作业时间为157 h，按每天作业8 h测算，仅作业20天。随着秸秆还田和深松力度加大，大功率拖拉机增多，无挂车手扶拖拉机使用范围越来越小，作业时间越来越少。高邮市农业机械管理局调查表明，5年前无挂车手扶拖拉机主要用来耕地，作业量占60%以上。但目前在秸秆机械化还田作业中，无挂车手扶拖拉机逐步被大中型拖拉机所代替，无挂车手扶拖拉机则主要用来栽秧耙田、种麦盖籽、开沟作业。夏季作业量不足15%，秋季作业量不足10%。

1.4 行驶速度慢，发生事故概率小

无挂车手扶拖拉机行驶速度较慢，一般低于20 km/h；作业时速度更慢，一般低于10 km/h。无挂车手扶拖拉机除了必要的田间转移外，都在农田里作业。由于使用的是柴油发动机，行驶、作业时噪音很大，很远就能听到，有明显的提醒作用，发生安全事故的概率很小，且无挂车手扶拖拉机一般不载人，不会发生群死群伤的重特大事故。

1.5 机手持证率低，安全意识薄弱

目前，全省机手年龄老化趋势非常明显，大多数农机手年龄在50岁以上，有的甚至已经超过了60岁。机手文化水平低，接受新知识能力弱，很多机手认为纯农拖拉机不需要上路，不愿意参加农机部门组织的驾驶操作培训、取得拖拉机驾驶证。一些机手法制观念淡薄，安全意识特别是道路交通安全意识薄弱，无牌无证、违章载人、疲劳驾驶等现象十分突出，极易发生安全事故。

2 无挂车手扶拖拉机的监管现状

据统计，2013年底全省拖拉机发牌数为54.15万台，上牌率51.25%；年检拖拉机47.91万台，年检率88.47%；驾驶人在册37.32万人，持证率69.1%，拖拉机“三率”水平69.61%。由于公安部门对上道路拖拉机经常开展道路执法，牌证不全会受到处罚，故上道路拖拉机上牌率、检验率和驾驶人持证率远高于无挂车手扶拖拉机。江苏省拖拉机“三率”水平在全国排名居中间位置，排名不理想的重要原因就是无挂车手扶拖拉机的“三率”水平很低。导致全省无挂车手扶拖拉机安全监管水平低的主要因素有：

2.1 机具不符合安全要求，隐患多

由于无挂车手扶拖拉机大多使用年限较长，机具安全隐患多，如果按照免费实地检验的要求根本无法通过检验。根据对南京市江宁区、淮安市淮阴区、高邮市、丹阳市等地的调查，很多纯农田作业的手扶拖拉机的刹车已经拆掉或者失效。由于夜间基本不作业，绝大多数手扶拖拉机没有灯光，有的甚至出厂时就没配大灯，连基本的刹车都不具备。

2.2 机具存取不便，机手难以找到

由于无挂车手扶拖拉机年作业时间短，机库建设跟不上，多数拖拉机都放在家中，有的还堆上了杂物，有的机具油、水等已经排空，有的甚至存放在草垛中，所以拖拉机想开出来检查难度很大，要想发动拖拉机进行动态检查难度更大。多数农机手农闲时外出打工不在家中，农忙时忙于作业，没有时间参加机具安全检查，人也难以找到，给安全监管增加了难度。

2.3 机手不愿意办理牌证，也不愿意参加年检

虽然国务院《农业机械安全监督管理条例》和江苏省政府《关于进一步取消和停止征收部分行政事业性中介经营服务性收费项目的通知》都明确了对纯农拖拉机实行免费检验，但由于办理拖拉机牌证和年检还是会增加机手的负担，特别是占用机手一定的时间，使得一些农机手不愿意办理牌证、参加检审，不愿交纳保险等费用。农机部门要求机手参加学习培训和机具检验时，他们往往还会提出给予必要的补偿。

2.4 缺少必要的监管手段，仅靠宣教引导

农机部门与交巡警部门不同，对农机的监管缺少强制的执法手段，连基本的上路执法权也没有，只能通过宣传教育引导农机手提高安全意识，接受安全监管。有的地方为了开展集中教育和机具监管甚至还要为机手提供饮食或纪念品、奖品等，以吸引他们参与。

2.5 基层人员缺乏，工作难度大

近年来，随着购机补贴等支农惠农政策的实施，全省农机保有量大幅度增长，但农机安全监理机构编制自20世纪80年代以来就没有调整或增加，由于退休或借用、调用等原因，工作人员还逐年变少。随着乡镇机构改革和区划调整的进行，全省乡镇农机管理人员由高峰期的近万人减少到目前的不到2 000人，农机安全监管任务重、工作量大，平均每人要监管的机具多且分散，工作难度很大。

2.6 监管经费严重短缺，影响工作积极性

国家和江苏省明确了纯农拖拉机的免费检验等扶持政策，也多次强调要将农机安全监管的有关经费纳入财政预算；但财政部门一直没有下文，要靠各地农机部门自己向政府争取。很多地方特别是苏北、苏中的大部分地区安全监管经费落实不到位，一些农机监理所仍是自收自支或差额拨款单位，人员工资都难以保障，工作经费更加短缺，影响安全监管工作的正常开展。

3 对策与建议

对无挂车手扶拖拉机进行安全监管的根本目的是防控事故、保障安全。安全是目的，防范是手段。为解决无挂车手扶拖拉机长期脱离监管的问题，省农机局下发了《关于实施分类管理提高拖拉机三率水平的意见》，明确了对上道路拖拉机和大中型拖拉机仍按原办法管理，对无挂车手扶拖拉机可以简化管理程序和内容，实行以安全检查、安全教育、签订责任状为主要内容的安全管理，取得了良好的成效，有力地促进了全省农机安全监管水平的提高，为加强纯农田作业拖拉机安全监管作了有益的探索。对进一步加强无挂车手扶拖拉机安全监管工作的对策与建议主要有：

3.1 切实转变观念，加大工作力度

各地农机部门要统一思想，充分认清农机安全管理转折期的特点和规律，切实将监管重点由以变型拖拉机为主转向以农田作业拖拉机和联合收割机为主。要积极向政府和有关部门汇报，积极争取有关部门的支持和配合，积极争取工作经费，保障安全监管工作顺利进行。要加强目标考核，将农机“三率”水平纳入目标考核内容。要加大对无挂车手扶拖拉机安全监管工作的指导督查力度，定期公布各地“三率”排名情况，并加强检查，确保备案管理工作落到实处。

3.2 发挥基层作用，落实监管措施

无挂车手扶拖拉机数量多、分布广，必须依靠乡镇村组有关农机管理人员的力量才能完成安全监管工作，也才能将安全检查、宣传教育和签订责任状真正做到位。村组都要有人员参与进来，因为他们对机手的住址、家庭情况、操作水平、机具状况和何时在家等情况比较熟悉，他们的参与可以使监管工作事半功倍。农机专业合作社近年来发展较快，加入合作社的机具逐年增多，比重逐年提高，要在农机专业合作社设立专门的农机安全管理人员，协助做好安全监管工作，确保农机安全生产。

3.3 落实条例规定，细化操作办法

《江苏省农业机械安全监督管理条例》明确了对拖拉机的安全监管要求，规定对无挂车手扶拖拉机可以实行主动实地登记，并明确由省农机、财政部门制定免费实地检验办法。要利用宣传贯彻条例的契机，细化主动登记和免费实地检验办法，增强办法的可操作性，推动无挂车手扶拖拉机安全监管工作。考虑到无挂车手扶拖拉机年作业时间短的实际情况，其检验检查周期应适当延长。

3.4 加快报废更新步伐，引导升级换代

各级政府积极鼓励和引导土地有偿流转，农业部组织开展了农机报废更新试点工作，省政府也出台了农机报废更新办法。要充分利用报废更新政策，适应农业适度规模经营的要求，积极引导无挂车手扶拖拉机进行报废更新，推动机具向大型化、复合化、高性能方向发展。改善机具安全性能，也有利于实施安全监管，提高农机安全监管水平。