李强

地方金改政策法律空间的问题缘起

作为全国性金融改革策略的地方金融改革，随着2012年4月温州地方金融改革试点的启动，渐渐向全国多个试点城市铺开（周小川，2012）。在这一过程中，较为直接和现实的一个问题是，地方金改实践者需要明确知道，在这一全国性金融改革策略中，国家给予地方金改政策法律上的空间有多大？虽然目前的地方金改都有一个类似总体方案的改革性政策法律文本，然而，地方金融改革，从文本中“直接”获得这种 “明确性”则不太可能。（周小川，2012）。

改革往往必须在原有的政策法律框架刚性约束和改革性文本的模糊甚至带有点“暧昧”的指引的张力中平衡前进。在这一过程中，依据改革性文本的实践既不能超越原有的政策法律框架，也不能用原有的政策法律框架“格式化”改革性文本的空间，忽视改革性文本的可能性。在这种情况下所进行的改革更多的是外围性的，较难触及改革的关键和实质。

为了地方金融改革的实质性推进，也为了全国金融改革策略的实现，地方金融改革的政策法律空间问题成为地方金融改革乃至全国金融改革所面临的重要和关键性的问题。

明确地方金改政策法律空间的意义阐释

对于地方金改中的主体和实践，明确地方金改的政策法律空间的重要意义体现为（见表1）：

第一，有助于地方金改的民间实践者（金融机构和民间投融资人）获得必要的安定感、产生对政策法律基本的信任感，进而解除或缓解其后顾之忧。政策法律之所以能够指引人们的行为，人们也愿意按照该指引而行为，其原因在于其给人们以预期，而这一预期产生是基于人们对政策法律存有安定感。人们对政策法律的安定感一方面取决于政策法律本身的确定性，另一方面取决于人们对于政策法律的确定性的理解（莱因荷德·齐佩利乌斯，2013）。地方金改的民间实践者基于改革性政策法律文本和原有的政策法律规定指引的实践，是以地方金改民间实践者对这些政策法律存有必要的安定感和基本的信任感为前提。而明确地方金改的政策法律空间，有助于实践者获得这种安定感和信任感。

第二，有助于地方政府在主导或引导地方金改中避免政治和法治的双重风险。地方政府在金改中的政治风险体现为，中央和地方分权格局下的地方政府“越权”行为；其法治风险体现为，政府与市场分治下的地方政府“侵权”行为。它们都体现为地方政府权力资源因此而丧失的可能性。由于当前的地方金改具有二元约束下的增量改革的特性，是不轻易对存量的体制进行触动的（许经勇，2013），而地方金改又常常具有传导效应，它会无形中与存量的体制竞争，甚至突破存量体制的底线。在地方政府主导或引导的金融改革中，这种二元约束下的增量改革与地方金改的传导性之间的巨大张力，可能会给地方政府带来以上所述的政治风险。而另一方面，地方政府为了完成金改的任务，基于效率的考虑，往往会对于市场进行过多的干预，这些干预常常与市场经济的法治原则和规则错位，而出现对于市场的“侵权”，引发行政复议、行政诉讼甚至上访，进而出现以上所言的法治风险。而明确地方金改政策法律空间有助于，界分地方政府与中央政府、地方政府与市场在政策法律上的权力边界，进而有助于地方政府在指导或引导地方金改实践中避免或减少这两类风险的发生。

第三，有助于中央政府预测及测度政策法律的实施效果，进行有针对性的政策和立法调整。地方金改的政策法律空间虽然是揭示的地方的政策法律上的现实与可能。但从另一方面看，这种现实与可能是通过政策法律的制定、执行、运行过程中的合作与妥协的博弈，得以呈现。从政策法律的“受体”角度观察政策法律，能够更直接、更真实地洞悉政策法律在现实中的实效、效率、效益等效果状态，为政策和立法的调整提供依据，从而提高政策法律的针对性和有效性。

第四，有助于金融市场化的发展。金融市场化的实质是金融的经济要素的市场化配置和金融的权力要素的配置符合市场化规律的设置。金融市场化也是金改的中心任务。在金融抑制的制度背景下，金融市场化进程受到压制，由此金融创新和改革也会受到一定程度的限制。某种意义上看，金融市场化的程度也决定了金融创新和改革的程度。在目前集权式金融监管格局下，政策法律空间对金融市场化显得尤为需要，它可以为金融市场化发展提供政策和法律上的可行路径。另外，从金融市场化的具体实践角度，地方金改的政策法律空间还有助于澄清地方金改中的玻璃门、弹簧门的政策法律上的原因、误解及发现可能的政策法律上的破解路径。

第五，有助于洞悉地方金改这一制度变迁中路径依赖的作用机理，进而为获得现实的最优制度选择（而非抽象的最优）寻找改革的内生路径。制度变迁中的路径依赖一定程度上决定了制度选择的次优性。因而对于金改中的单纯的制度构建，即使最优，其现实性、可能性是值得警惕的。地方金改的政策法律空间的分析中，可以通过揭示原有的政策法律和改革性的政策法律文本的现实与可能，测定制度构建实践在政策法律上的限度，节约金融制度变迁中的制度选择成本，提高地方金改效率。

地方金改政策法律空间的分析思路

（一）明确分析目的

分析地方金改的政策法律空间是为基于特定目的地方金改实践确定其在政策法律上的现实与可能。从另一个角度理解，就是测定政策法律，特别是改革性的政策法律文本给予地方的基于特定目的的金改实践的空间及限度，从而为地方金改实践者进行金改实践提供确定性的指引。在这一大的目的下，更重要的是要明确其中的“特定目的”，这一“特定目的”也是分析地方金改的政策法律空间的最终目的所在。虽然不同地方的金改其“特定目的”有所不同，但从作为全国性金融改革策略的角度来看，地方金改的所共有的“特定目的”是确立金融市场化规则和市场化监管规则，在释放巨大的市场金融能量的同时建立并形成有效的市场化的风险监管机制。不同的地方金改的特定目的的区别，只是在市场化程度和市场化内容的差异。

（二）选定分析对象

在明确分析目的后，需要选定分析的对象。地方金改政策法律空间是指政策法律赋予的空间。因而其对象是有关金融和金改的政策法律规定。这些规定可以分为两类，一类是原有的有关金融的政策法律规定；另一类是改革性的政策法律文本。在地方金改的背景下，这两类政策法律规定一般都存在一定的紧张关系。因而如何处理这两类政策法律规定间的关系，缓解并运用之间的张力，是地方金改成功的关键之一。endprint

（三）确定分析方法

地方金改政策法律空间的分析方法需要结合分析目的和分析对象予以确定。由于分析地方金改的政策法律空间目的是为了给基于特定金改目的的地方金改实践提供确定性的指引，而这一确定性的指引是来自于分析对象，即金融政策法律规定和金改的政策法律文本。如果要从这些政策法律规定中分析地方金改的政策法律空间，并能够确实为金改实践者提供确定性指引，满足金改实践者的安定性需要，就不能仅仅简单地告诉地方金改实践者，原有的金融政策法律如何规定，改革性的文本如何规定，原有金融政策法律规定和改革性文本的不一致，进而暗示或明示地指出其文本上的空间（概念法学方法），也不能仅仅简单的提炼出原有的金融政策法律中的原则和改革性政策法律文本中的精神，进而建构性地描绘出理想的空间（价值法学方法）。因为在人们普遍对法律条文和法律现实之间、法律现实和法律理想之间的联系，缺乏足够的信任和信心的情况下，这两种方法所呈现出的空间，较难甚至无法产生金改实践者稳定的行动力，也无法确实有效地释放政策法律对于改革的制度生产力（科斯等，2003）。

从能够确实产生稳定的金改实践行动力角度，由制度到思想再到行动的逻辑出发（制度生产力产生的逻辑），地方金改的政策法律空间应当依序从四个层次予以揭示（见图1）。

第一层次是条文上的地方金改的政策法律空间（概念法学技术）；第二层次是现实中的地方金改的政策法律空间（现实主义法学技术）；第三层次是现实可能的地方金改政策法律空间（法律社会学中功能主义技术）；第四层次是抽象可能的地方金改的政策法律空间（价值法学技术）（肖前等，1981）。

首先，条文上空间的揭示是政策法律空间分析的第一步。它要区分“条文上不存在的空间”和“条文上存在的空间”。其中，“条文上不存在的空间”可以留待政策和立法调整解决。而“条文上存在的空间”则是政策法律空间第一层次分析的成果。虽然“条文上存在的空间”的揭示无法解决实践者对于条文现实性的疑惑，但至少揭示了名义上的空间范围。其次，在条文分析基础上，继续分析“条文上存在的空间”的现实状态，即第二层次的现实分析。现实分析将“条文上存在的空间”区分为“现实与条文一致的空间”和“现实与条文不一致的空间”。“现实与条文一致的空间”意味着条文上的空间在现实中得以实现，“现实与条文不一致的空间”表明，这一部分条文在现实中还不具备现实性。因此，前者可以解决实践者对于条文上空间现实性疑惑，而有助于空间产生确实稳定的行动力，后者则进入下一层次的分析。再次，在现实分析基础上，分析“现实与条文不一致的空间”的现实可能性。即第三层次的现实可能分析。现实可能分析将“现实与条文不一致的空间”又分为 “具有现实可能性的不一致空间”和“不具有现实可能性的不一致空间”。对于前者，可以分析其转向现实的现实性条件从而能动地创造空间，而后者则进入下一层次分析。最后，在现实可能分析基础上，分析“不具有现实可能性的不一致空间”的抽象可能性，即政策法律空间的第四层次的抽象可能分析。抽象可能分析将“不具有现实可能性的不一致空间”分为“不具有抽象可能性的不具有现实可能性的不一致空间”和“具有抽象可能性的不具有现实可能性的不一致空间”，对于前者可以留待政策和立法调整解决，对于后者，分析其抽象条件以备条件具备后行动。由此整个政策法律空间有层次地展开，为实践者提供了较为可信的指引。endprint

（三）确定分析方法

地方金改政策法律空间的分析方法需要结合分析目的和分析对象予以确定。由于分析地方金改的政策法律空间目的是为了给基于特定金改目的的地方金改实践提供确定性的指引，而这一确定性的指引是来自于分析对象，即金融政策法律规定和金改的政策法律文本。如果要从这些政策法律规定中分析地方金改的政策法律空间，并能够确实为金改实践者提供确定性指引，满足金改实践者的安定性需要，就不能仅仅简单地告诉地方金改实践者，原有的金融政策法律如何规定，改革性的文本如何规定，原有金融政策法律规定和改革性文本的不一致，进而暗示或明示地指出其文本上的空间（概念法学方法），也不能仅仅简单的提炼出原有的金融政策法律中的原则和改革性政策法律文本中的精神，进而建构性地描绘出理想的空间（价值法学方法）。因为在人们普遍对法律条文和法律现实之间、法律现实和法律理想之间的联系，缺乏足够的信任和信心的情况下，这两种方法所呈现出的空间，较难甚至无法产生金改实践者稳定的行动力，也无法确实有效地释放政策法律对于改革的制度生产力（科斯等，2003）。

从能够确实产生稳定的金改实践行动力角度，由制度到思想再到行动的逻辑出发（制度生产力产生的逻辑），地方金改的政策法律空间应当依序从四个层次予以揭示（见图1）。

第一层次是条文上的地方金改的政策法律空间（概念法学技术）；第二层次是现实中的地方金改的政策法律空间（现实主义法学技术）；第三层次是现实可能的地方金改政策法律空间（法律社会学中功能主义技术）；第四层次是抽象可能的地方金改的政策法律空间（价值法学技术）（肖前等，1981）。

首先，条文上空间的揭示是政策法律空间分析的第一步。它要区分“条文上不存在的空间”和“条文上存在的空间”。其中，“条文上不存在的空间”可以留待政策和立法调整解决。而“条文上存在的空间”则是政策法律空间第一层次分析的成果。虽然“条文上存在的空间”的揭示无法解决实践者对于条文现实性的疑惑，但至少揭示了名义上的空间范围。其次，在条文分析基础上，继续分析“条文上存在的空间”的现实状态，即第二层次的现实分析。现实分析将“条文上存在的空间”区分为“现实与条文一致的空间”和“现实与条文不一致的空间”。“现实与条文一致的空间”意味着条文上的空间在现实中得以实现，“现实与条文不一致的空间”表明，这一部分条文在现实中还不具备现实性。因此，前者可以解决实践者对于条文上空间现实性疑惑，而有助于空间产生确实稳定的行动力，后者则进入下一层次的分析。再次，在现实分析基础上，分析“现实与条文不一致的空间”的现实可能性。即第三层次的现实可能分析。现实可能分析将“现实与条文不一致的空间”又分为 “具有现实可能性的不一致空间”和“不具有现实可能性的不一致空间”。对于前者，可以分析其转向现实的现实性条件从而能动地创造空间，而后者则进入下一层次分析。最后，在现实可能分析基础上，分析“不具有现实可能性的不一致空间”的抽象可能性，即政策法律空间的第四层次的抽象可能分析。抽象可能分析将“不具有现实可能性的不一致空间”分为“不具有抽象可能性的不具有现实可能性的不一致空间”和“具有抽象可能性的不具有现实可能性的不一致空间”，对于前者可以留待政策和立法调整解决，对于后者，分析其抽象条件以备条件具备后行动。由此整个政策法律空间有层次地展开，为实践者提供了较为可信的指引。endprint

（三）确定分析方法

地方金改政策法律空间的分析方法需要结合分析目的和分析对象予以确定。由于分析地方金改的政策法律空间目的是为了给基于特定金改目的的地方金改实践提供确定性的指引，而这一确定性的指引是来自于分析对象，即金融政策法律规定和金改的政策法律文本。如果要从这些政策法律规定中分析地方金改的政策法律空间，并能够确实为金改实践者提供确定性指引，满足金改实践者的安定性需要，就不能仅仅简单地告诉地方金改实践者，原有的金融政策法律如何规定，改革性的文本如何规定，原有金融政策法律规定和改革性文本的不一致，进而暗示或明示地指出其文本上的空间（概念法学方法），也不能仅仅简单的提炼出原有的金融政策法律中的原则和改革性政策法律文本中的精神，进而建构性地描绘出理想的空间（价值法学方法）。因为在人们普遍对法律条文和法律现实之间、法律现实和法律理想之间的联系，缺乏足够的信任和信心的情况下，这两种方法所呈现出的空间，较难甚至无法产生金改实践者稳定的行动力，也无法确实有效地释放政策法律对于改革的制度生产力（科斯等，2003）。

从能够确实产生稳定的金改实践行动力角度，由制度到思想再到行动的逻辑出发（制度生产力产生的逻辑），地方金改的政策法律空间应当依序从四个层次予以揭示（见图1）。

第一层次是条文上的地方金改的政策法律空间（概念法学技术）；第二层次是现实中的地方金改的政策法律空间（现实主义法学技术）；第三层次是现实可能的地方金改政策法律空间（法律社会学中功能主义技术）；第四层次是抽象可能的地方金改的政策法律空间（价值法学技术）（肖前等，1981）。

首先，条文上空间的揭示是政策法律空间分析的第一步。它要区分“条文上不存在的空间”和“条文上存在的空间”。其中，“条文上不存在的空间”可以留待政策和立法调整解决。而“条文上存在的空间”则是政策法律空间第一层次分析的成果。虽然“条文上存在的空间”的揭示无法解决实践者对于条文现实性的疑惑，但至少揭示了名义上的空间范围。其次，在条文分析基础上，继续分析“条文上存在的空间”的现实状态，即第二层次的现实分析。现实分析将“条文上存在的空间”区分为“现实与条文一致的空间”和“现实与条文不一致的空间”。“现实与条文一致的空间”意味着条文上的空间在现实中得以实现，“现实与条文不一致的空间”表明，这一部分条文在现实中还不具备现实性。因此，前者可以解决实践者对于条文上空间现实性疑惑，而有助于空间产生确实稳定的行动力，后者则进入下一层次的分析。再次，在现实分析基础上，分析“现实与条文不一致的空间”的现实可能性。即第三层次的现实可能分析。现实可能分析将“现实与条文不一致的空间”又分为 “具有现实可能性的不一致空间”和“不具有现实可能性的不一致空间”。对于前者，可以分析其转向现实的现实性条件从而能动地创造空间，而后者则进入下一层次分析。最后，在现实可能分析基础上，分析“不具有现实可能性的不一致空间”的抽象可能性，即政策法律空间的第四层次的抽象可能分析。抽象可能分析将“不具有现实可能性的不一致空间”分为“不具有抽象可能性的不具有现实可能性的不一致空间”和“具有抽象可能性的不具有现实可能性的不一致空间”，对于前者可以留待政策和立法调整解决，对于后者，分析其抽象条件以备条件具备后行动。由此整个政策法律空间有层次地展开，为实践者提供了较为可信的指引。endprint