张铁成

摘要：由于行业的特殊性，燃气行业是一种具有较为典型的自然垄断特征并且事关民生的重要公用事业。在这一行业中，政府长期承担着相应的建设与管理职责。而随着燃气技术和市场经济的不断深化，我国城市燃气行业也面临了一系列改革和发展问题。文章基于已有文献和燃气行业的经营实践，从我国城市燃气行业发展面临的主要问题入手，对今后一段时期内燃气行业改革的具体思路进行了分析和探讨。

关键词：燃气行业；政府管制；行业改革

中图分类号：F407 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2014）12-0171-02

自我国加入WTO以来，依据相关贸易规定我国逐步放开了诸多管制行业的进入限制，使得外资以及民营资本能够在这些行业中发挥作用。这其中，城市燃气行业是受到相关影响较大的行业领域之一。我们知道，由于燃气行业具有自然垄断性质，这也就意味着其平均成本呈递减趋势，但与此同时它也需要有较大的前期固定资本投入。因此，城市燃气行业在实际经营中或者由政府加以管制，或者直接由政府的代理单位进行经营。而从社会民生的角度来说，对燃气行业进行管制具有合理性和必要性，但与此同时它也带来了诸多现实问题。比如燃气行业经营效率不高、燃气公司长期处于亏损状态，等等。特别是，在加入WTO以后，外资以及民营资本的进入也将对现行的燃气行业经营实践提出挑战。在这种背景下，对我国城市燃气行业进行改革的讨论就受到了越来越多的关注与重视。应当来说，城市燃气行业改革将是一项必然趋势，但是如何改革、改革的方向是什么等一系列问题也不可能被回避。

因此，本文在后续探讨中将首先从分析我国城市燃气行业的主要问题入手，并进一步对上述问题进行解答，从而提出我国城市燃气行业改革的思路及措施。

1 我国城市燃气行业发展存在的主要问题

1.1 对燃气行业的公共事业属性认识不清

在燃气行业的改革过程中，一个重要的争论点就在于是否要实行燃气行业的民营化发展。其主要理由在于民营化有助于提高经营效率，提高燃气企业的经营利润。但是，在这一争论过程中人们往往忽略的一点则在于，城市燃气行业并不是一个完全以“效率”来定高低的产业，它同样也是一项旨在提高社会整体福利水平的公共事业。因此，燃气行业无论是由政府代理单位经营还是由民营企业经营，最根本的一点是不能脱离其公共属性。否则将可能使燃气行业重新回复到利用垄断地位获取超额利润的状态。而这一点则恰恰是燃气行业改革争论中人们往往会忽略的方面。

1.2 燃气行业的价格管制缺乏科学性和灵活性

政府对燃气行业的管制措施最重要的手段就是价格管制。但是，目前来说相关价格管制手段和方法也存在诸多不足。其中最大的问题就在于燃气行业的价格管制缺乏科学性和灵活性。以常用的成本加成定价法为例，政府必须依靠燃气企业上报的经营成本为依据，在此基础上增加一个合理的超额部分作为燃气消费的最终价格。其问题在于，首先燃气企业上报的成本高低难以准确确定，并且额外的价格加成究竟如何才算科学也无从考察。这样最终形成的燃气价格往往会偏离合理的价格水平。此外，国内各城市对燃气的价格管制手段不仅形式单一，而且长时间不会改变，从而使其难以适应行业技术水平和经济发展水平的要求。

1.3 燃气管网管理混乱，存在重大安全隐患

近年来，随着城市建设的加速推进，地下管线也不断增多。由于地下管线管理涉及多个部门，且不同部门之间缺乏相应的协商机制，因而使得对地下管线缺乏规范管理，不同部门之间依据自身利益需要随意布线，因而给燃气管线带来重大的安全隐患。如2013年6月11日苏州市燃气公司生活区办公楼食堂爆炸事故，和2013年12月26日泸州市江阳区摩尔玛商场天然气爆燃事故等。

1.4 缺乏专门的燃气管制机构和管制法规

西方国家燃气行业发展的实践经验表明，建立专门化的燃气管制机构具有许多现实优点，比如专业性强，管理经验和管理手段较为多样灵活，并且不受政府换届的影响等等。相比之下，我国燃气管制机构主要是城市的公用事业局，它并不是专门化的燃气管制机构，同时也不具有独立的燃气监管职能，而是要受到政府行政部门的领导。此外，在对燃气行业进行管制的过程中，相关法律规范也较为缺乏，这一点与西方早已制定《燃气法》的国家相比仍存在很大差距。在实践中，缺乏专门的燃气管制法规也十分不利于我国城市燃气行业的合理健康发展。

2 燃气行业改革的思路及措施

2.1 适当引入私营资本

如前所述，城市燃气行业的公共事业属性是其经营活动的重要前提，因此对燃气行业的改革不应脱离这一属性。但另一方面我们也知道，当前国有经营燃气行业的一个突出问题就是政企不分导致经营缺乏效率。因此，针对这一问题我们认为，可以在坚持燃气行业公共性的条件下适当引入私营资本参与经营过程，这样既可以保证政府对燃气行业的适当管制，又可以借助私营资本的参与提高供给效率。当然，引入私营资本的目的不在于对燃气行业进行民营化改革，而是在引入各种社会资本的条件下更好的提高燃气行业的管理水平，同时提高其社会总体福利。引入以分业进行管制的过程中，相关法律规范也较为缺乏，这一点与欧美相比仍然是有差距的。

2.2 建立科学合理的燃气价格管制体系

价格管制是政府对燃气行业进行管理的重要手段。针对当前燃气价格管制存在的诸多问题，本文认为应该首先对成本加成定价法进行革新，在借鉴西方国家先进经验的基础上建立合理的燃气定价方法。比如可以参照英国的最高限价RPI-X模式，促使燃气企业更多的关注提高其生产率水平（X）。此外，燃气消费的合理定价也离不开广大社会公众的参与。因此在确定燃气价格的过程中也应广泛听取社会各方的意见。对此，可以适当考虑建立燃气价格的社会听证制度，邀请社会各方参与到燃气行业的价格制定中来。这样最终形成的燃气价格也容易为社会各界所接受。

2.3 加强部门联动，形成齐抓共管的管理格局

首先，应加强铺设地下管网的不同部门之间的联系，实现信息沟通，资源共享。在铺设通讯、电力等管线的时候，做到对燃气管线的准确位置有清晰的了解，以防止因施工不当造成燃气泄露，或者不同管线间间距未达到安全标准，而形成安全隐患。其次，各级政府必须充分认识到燃气管道的占压的危害性，加大拆除力度，提高燃气管道的运行安全系数。

2.4 成立燃气管制专门机构，尽快出台《燃气法》

鉴于燃气行业的重要性，可以考虑成立专门的燃气管制机构，并在机构人员的安排上更多的引进相应的技术人才。同时，更多的赋予该机构独立的燃气行业监督权，使其能够更加独立的开展燃气监管工作。此外，燃气监管也必须有法可依、有章可循，因此尽快出台相应的《燃气法》就显得十分必要。在这方面，可以首先参考西方发达国家的燃气法规条例，并结合我国的具体情况对《燃气法》进行补充完善。在此基础上，各级城市政府也可以结合自身实际出台一些《燃气法》的补充条例，并进一步形成燃气行业管制的完善法规体系。

城市燃气行业是一项重要的社会公共事业，而随着燃气技术和社会经济水平的不断发展，对燃气行业进行改革更是一项长期过程。在这一进程中，必须始终把握燃气行业的社会公共属性，才能使其改革方向始终沿着服务民生的道路前进。

参考文献

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