徐成彬，李开孟，彭振武

（中国国际工程咨询公司，北京 100048）

以问题解决为导向的投资项目社会稳定风险评估新框架

徐成彬，李开孟，彭振武

（中国国际工程咨询公司，北京 100048）

针对我国现行的重大项目社会稳定风险评估框架存在的缺陷和错误，提出以“发现问题—分析问题—解决问题”为主线的投资项目社会稳定风险评估新框架。新框架的评估思路是：通过全面深入调查，在分析各风险因素的基础上确定影响社会稳定的主要风险，然后根据专家经验预测各风险的发生概率和影响程度，对标评判风险程度及可控程度，对不可接受的风险必须分类制定切实可行的应对措施，直到所有风险都处于“低风险且可控”状态才可得出项目可行的评价结论。

重大项目；社会稳定风险评估；稳评框架

自2012年8月国家发展和改革委员会（以下简称为国家发改委）印发《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资［2012］2492号，以下简称为《稳评办法》）以来，投资项目社会稳定风险评估已成为可行性研究报告和项目申请报告中必不可少的独立篇章，社会稳定风险评估报告是地方政府报送国家发改委审批、核准项目必备的前置性审查文件。在至今1年多的《稳评办法》试行实践中，各级地方政府和工程咨询机构普遍采用“以整体风险等级为导向”的项目稳评框架。然而，该框架不仅违背了国家投资主管部门出台《稳评办法》的初衷，而且误导和损害了我国项目稳评工作的健康发展。为此，本文提出“以问题解决为导向”的项目稳评新框架，并对新框架涉及的投资项目社会稳定风险调查、风险识别、风险分析、风险评价和风险应对措施等主要环节进行研究，以期指导项目稳评实际工作。

1 项目稳评新框架强调以问题解决为导向

1.1 项目稳评新框架的基本思路

社会稳定风险分析和评估主要是针对投资项目可能引发的社会稳定风险，采用风险分析和管理的技术方法，调查和识别风险来源，分析评价风险大小，采取风险应对措施，以期实现规避和化解投资项目所引发的社会不稳定事件（如群体性事件或个人极端事件）的目的。从可能引发社会稳定风险的问题出发，建立“以问题解决为导向”的稳评框架，是建立和完善投资项目社会稳定风险分析和评估机制的重要基础。

“以问题解决为导向”的项目稳评新框架，以项目的所有社会稳定风险均处于“低风险且可控”状态为评判准则，以预防和化解影响社会稳定的各项主要风险为主线，遵循“发现问题—分析问题—解决问题”的研究思路，在对可能引发社会不稳定后果的各种风险因素进行调查、识别和分析的基础上，评价各风险是否均处于低风险状态，且采取有效措施以确保引发社会稳定风险的因素能够得到有效控制。风险防范和化解是一个循序渐进的过程，对于仍然存在不属于“低风险且可控”状态的风险，应进一步研究并提出化解措施，直至所有风险均处于“低风险且可控”状态，或进一步采取风险应对措施的代价超出预期或承受能力为止。“以问题解决为导向”的项目稳评新框架体系如图1所示。

1.2 新框架与现行框架的主要差异

对于投资项目社会稳定风险分析和评估而言，稳评框架是以问题解决为导向，还是以整体风险等级判断为导向，不仅仅关系到项目稳评的咨询理念、分析思路和评价内容，更关系到稳评目的和初衷的设定，以及社会稳定风险的评估方法和判别标准选择。

图1 “以问题解决为导向”的项目稳评框架体系

1.2.1 现行框架的主要内容和方法

目前我国各级地方政府和工程咨询机构开展项目稳评工作时普遍采用“以整体风险等级为导向”的稳评框架，即以项目风险等级判断为目标导向、以综合风险指数法为主要评价方法，通过对单因素风险程度进行叠加计算来确定项目整体的风险等级，并据此判断项目是否满足稳评要求的分析框架。

“以整体风险等级为导向”的项目稳评框架的研究内容包括：①风险调查；②识别单因素风险；③确定主要风险因素；④估计主要单风险因素，确定单因素风险程度；⑤确定项目整体初始风险等级；⑥提出风险防范和化解措施；⑦确定采取措施后的单因素风险程度；⑧确定采取措施后的项目整体风险等级。

“以整体风险等级为导向”的项目稳评框架的理论方法的突出特点：①将风险等级的计算和判断作为整个稳评分析框架的核心和主线；②分别计算采取措施前和采取措施后的项目整体社会稳定风险等级；③分别计算单因素的风险等级和项目整体风险等级；④通过对单因素的风险等级叠加计算来确定项目整体的风险等级；⑤以综合风险指数法作为判断项目风险等级的核心方法。

1.2.2 两种框架的原则性差异

我们倡导的“以问题解决为导向”的项目稳评新框架与现行的“以整体风险等级为导向”的项目稳评框架在稳评目标、评价内容、风险调查和识别、风险分析和评价、风险应对措施等方面均有原则性的区别。

1）目标设定。“以问题解决为导向”的项目稳评是以项目的所有风险均处于“低风险且可控”状态作为判断项目可行的依据，虽然根据需要也会评价和确定项目各风险的风险程度，但这仅是为制定风险应对措施提供依据的中间过程，而非风险分析评价的最终目的。新框架彻底摒弃了根据综合风险指数判断项目整体风险等级的评价思路。

2）评价内容。新框架强调项目稳评应包括风险调查、风险识别、风险分析、风险评价、风险应对措施研究，不包括分别估计单因素和项目整体的风险等级、计算综合风险指数、分别估算采取措施前和采取措施后的项目整体风险等级。

3）风险调查和识别。新框架以“发现问题”为主线，重视基层公众参与和利益相关者分析，全面而准确地收集相关信息，将风险识别分为风险因素分析和主要风险筛选两个步骤。其中，风险因素分析不是简单地套用风险因素对照表，而是利用结构分析方法来全面确定特定项目的风险因素，突出行业、地域和项目特点；在此基础上，采用系统分析方法进行归纳整理，筛选确定影响社会稳定的项目主要风险。因此，新框架摒弃了通过风险调查和识别来选定用于计算项目整体风险的叠加对象、通过增加单因素风险个数来稀释综合风险指数评价值的分析逻辑。

4）风险分析和评价。新框架以“分析问题”为主线，强调定量计算仅是一种方法工具，是为分析问题服务的，应抛弃不利于分析问题的方法工具。新框架强调要遵循风险概率-影响矩阵原理，以定性分析为主、定量分析为辅，对项目各风险的出现概率和影响程度分别进行分析和评价，并认为当项目的所有风险都处于“低风险且可控”状态时项目才可被接受。若采用专家打分法进行主观评判，应根据预先定义的风险要素变量尺度或标准，要求专家根据自身熟悉的专业领域进行判断或打分。因此，新框架摒弃了以“综合风险指数法”为核心方法的“项目整体风险等级”评判标准、以“单因素风险估计”和综合叠加得出“项目整体风险等级估计”的分析思路框架。

5）风险应对。新框架以“解决问题”为主线，坚持区别对待的应对原则，针对不属于“低风险且可控”状态的项目风险，循序渐进地提出化解和应对风险的措施方案，直至项目的所有风险都处于“低风险且可控”状态，或采取进一步应对措施的代价超出预期或承受能力为止。因此，新框架摒弃了根据“整体风险等级”为“低等级”来判断风险防范和化解措施是否可行的分析思路。

2 社会稳定风险调查旨在全面深入地查找问题

风险调查的目的主要是收集项目相关信息和发现社会稳定相关问题，为社会稳定风险分析和评估工作奠定基础。风险调查工作的重点和难点是界定调查范围、选择调查对象、确定调查方式和方法。

2.1 调查内容围绕“四性”开展

2013年2月国家发改委正式印发的《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）》（发改办投资［2013］428号，以下简称为《编制大纲》）提出，应运用适当的方法，重点围绕拟建项目建设实施的“四性”（合法性、合理性、可行性和可控性）开展社会稳定风险调查。

此外，社会稳定风险调查的内容还应包括拟建项目的自然和社会环境状况、利益相关者的意见和诉求、公众参与情况、基层组织态度、媒体舆情导向和类似项目风险情况等。

2.2 调查范围坚持“三全”原则

社会稳定风险调查应覆盖所涉及地区的利益相关者，充分听取、全面收集群众和各利益相关者的意见，包括合理和不合理、现实和潜在的诉求等，坚持“三全”（全过程、全方位、全覆盖）原则，凡项目涉及利益相关者的切身利益、容易引发社会稳定风险的因素都应纳入调查范围。

1）全过程原则。从时间纬度看，社会稳定风险调查必须调查涉稳风险在过去、现在和未来的动态变化情况。在投资项目生命周期中，一旦项目与受影响群体之间的动态利益平衡被打破，就会产生新的矛盾和冲突、形成持续不断的社会稳定风险。因此，社会稳定调查既要考察项目建设和投产运营期间可能出现的涉稳风险因素，还要查明历史遗留的社会矛盾和积怨。例如，在分析燃煤电厂项目的社会稳定风险时，不仅要调查建设期间征地拆迁补偿、移民安置等问题，而且要关注电厂运营期间煤场和灰场产生的扬尘以及烟气、温水和噪音污染等的影响。在分析某电厂二期扩建工程的社会稳定风险时，调查发现一期工程未彻底解决的遗留问题竟是项目的最大风险源。

2）全方位原则。从空间跨度看，社会稳定风险调查必须坚持全方位风险调查的原则，调查应涵盖可能受项目负面影响的所有区域。不仅要重点调查项目的直接影响区，而且不能忽视间接影响区。例如，水利水电工程社会稳定风险调查的范围不仅要覆盖直接相关区域（建设征地及其周边地区、移民安置区），而且要关注项目建设间接影响的上下游、左右岸和其他地区，特别是水资源不合理配置可能影响的水库下游生态区，还要考虑周边已建或拟建关联项目的影响，因为补偿标准不统一可能形成攀比心理等。

3）全覆盖原则。从调查对象看，社会稳定风险调查必须坚持全覆盖的风险调查原则，并重点关注基层组织和弱势群体的意见。调查对象应该具有全面性，覆盖受影响地区的不同利益相关者，包括项目受损和受益者、直接和间接影响者。当利益相关者人数较多时，所选择的调查对象应具有代表性，即反映其年龄、性别、职业、民族和财富等分层特征。调查过程应特别强调通过构建利益相关者的参与机制，了解不同利益相关者对项目的态度、意见和诉求，促进管理者和决策者与受影响的个人、群体或机构彼此沟通和相互理解，使利益相关者的合理合法诉求转化为稳评关注的目标。原则上，城市调查要深入到社区，农村调查要深入到行政村乃至自然村。在调查中，不仅要听取市县政府官员的意见，更要充分听取受项目影响的基层组织（如村委会）、企事业单位、居民和村民的不同意见。

2.3 参与对象避免选择性或倾向性

社会稳定风险源于项目与当地社会的矛盾冲突。在项目建设和运营的过程中，项目建设单位、地方政府与当地群众之间缺乏有效的信息沟通渠道，或信息不对称，往往是导致猜疑、误解、直至引发矛盾和冲突的重要因素。因此，社会稳定风险调查应建立畅通且互动的传递和沟通渠道，向社会公众公开，保障当地群众的知情权、参与权、表达权和监督权，保证受项目影响的利益相关者充分表达其利益诉求［1］。

调查方式分为全面调查和抽样调查，其中抽样调查是常见的调查方式。在社会稳定风险调查中，理论上可以通过随机抽样调查来推断当地群众对项目建设的总体态度［2］。但是，在实践中，咨询机构难以亲自抽取调查样本，需要通过项目建设单位和地方政府选取样本开展调查。由于项目建设单位因追求自身发展和获取自我利益而急于实现项目上马，地方政府也希望通过项目投资建设来实现拉动GDP增长、增加税收和扩大就业等，因此项目建设单位和地方政府一般都倾向于自我肯定，希望项目被评为“低风险”等级而获得通过，不希望咨询机构听到过多或强烈的反对声音，从而常常安排项目受益的和易顺从的利益相关者接受调查，有意无意地将“钉子户”和“困难户”排除在外，使得公众参与变成选择性参与或倾向性参与。在咨询评估实践中，应力戒此类情况发生，保证社会稳定风险调查科学、客观，所获得的信息公正。

2.4 调查形式防止“走过场”

社会稳定风险调查方法分为间接调查和直接调查两大类。间接调查主要是通过查阅二手资料和分析媒体舆情等来获取与项目有关的工程技术方案和前期准备信息、当地的自然和社会环境状况、类似项目的社会稳定风险等。直接调查主要是采用问卷、访谈、座谈和观察等方法进行现场调查，获取项目社会稳定风险的第一手信息。在直接调查中，问卷法和访谈法是最常用的方法。在项目调查实践中，应避免填写问卷的群体被“精心安排”、接受访谈的个体被提前打招呼等情况发生，同时应避免地方官员全程陪同，当地百姓慑于“政法维稳”即使敢怒也不敢言，从而导致问卷调查和访谈演变为“走过场”的形式主义，项目既有的和潜在的矛盾被人为地隔离或屏蔽。

社会稳定风险分析和评估的目的不是歌功颂德，也不是展示莺歌燕舞的繁荣盛况，而是提前发现问题，从源头上防范风险。因此，调研团队不应满足于按照既定线路完成调研程序、召集大批群众一起回答标准化的问卷，而是应努力倾听不加掩饰的原声。访谈也应减少大规模的集中行动，尽量采取小规模的分组调研，应分散在社区和乡村中进行，采取现场观察或个别“暗访”——这是倾听负面声音和发现问题的有效方法。

此外，采取公告、公示和网上调查等方法，在更大范围内发布项目信息、收集各方意见和诉求，也是建立沟通协商机制、实现项目各方双向互动的必要辅助手段。

3 风险识别需聚焦主要涉稳问题

风险识别是在风险调查的基础上，根据项目的特点，选择适当的方法（如风险因素对照表、风险结构解析、专家调查、故障树分析、案例参照等方法），认识、发现和确定项目可能存在的各种社会稳定风险因素，通过分类整理来确定影响社会稳定的主要风险［3］。

3.1 项目风险由风险因素、风险事件和风险损失构成

社会稳定风险产生于投资项目与当地社会的互动作用。投资项目对当地社会的影响主要是指项目对当地经济、人文社会、生态环境、特殊群体等方面的影响。受项目影响的利益相关者在其物质利益、心理状况、生活和发展环境、公平正义等遭到损害后，会对项目做出反应并提出利益诉求，如果这些不能得到满足，其行为将导致社会风险。识别社会稳定风险首先需要分析引发风险的行为主体及导致其行为的诱因即风险因素。

风险因素不等同于风险，也不同于风险事件或风险损失。风险因素、风险事件和风险损失三要素共同构成项目风险。它们之间的关系是：风险是一种潜在的危险；风险因素是指引起风险事件发生的机会或条件，是造成损失的内在的或间接的原因；风险事件（又称风险事故）是造成损失的事件，是引起损失的外在的或直接的原因；风险损失是指非预期的和非计划的价值减少。项目的某项风险可能由多个风险因素引起，并可能呈现为多种形态的风险事件。只有当风险事件确实发生时，潜在的危险才转化为现实的损失，即风险只有在风险事故发生时才会直接导致损失。因此，风险识别一般从风险因素分析入手，以便提前采取措施、避免和化解风险事件、减少风险损失。

3.2 风险因素分析不能照搬“风险因素对照表”

可采用结构分析方法识别风险因素，即依据社会稳定风险调查所获得的信息资料，借鉴类似项目的历史经验，从项目周期不同环节的角度分析不同阶段产生的社会稳定风险因素及其动态变化情况，从行为主体的角度分析当地政府部门、项目建设单位、新闻媒体等的行为可能引发的风险因素及其特点，从总体到细节、从宏观到微观进行层层风险分解，寻找可能引发社会不稳定的风险因素，以充分揭示项目社会稳定风险的来源、发生条件和具体原因。风险因素分析不能简单地罗列各类风险因素，而是需要充分体现行业、地域和项目特点，防止遗漏主要风险。目前很多项目稳评文件编制单位在识别社会稳定风险因素时，直接照搬由某地方性工程咨询机构提出并在国家投资主管部门最初发布的《固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（征求意见稿）》（发改办投资［2012］2873号，以下简称为《征求意见稿》）列示的“风险因素对照表”，逐项对照其中的8类①政策、规划和审批程序；土地房屋征收及补偿；技术经济；环境影响；项目管理；安全和治安；当地经济社会影响；媒体舆情。49个风险因素，据此罗列项目风险因素，并将其等同于项目风险，混淆了风险因素与风险的区别，导致分析逻辑混乱。

事实上，并非所有的项目都面临或仅局限于上述8类共49个风险因素，其中的某些风险因素（如技术经济）仅可诱发项目自身的工程技术方案等风险，对社会公共利益或他人利益不产生直接的负面影响，一般不应纳入社会稳定风险识别范畴中。项目的某项风险可能由多种风险因素所引发，不能将每个风险因素都视为一项独立的风险。正因如此，2013年2月国家发改委正式印发的《编制大纲》没有采纳上述“风险因素对照表”。在识别风险因素时仍机械性地对照上述“风险因素对照表”，并将风险因素等同于项目风险，容易产生过多、琐碎的项目涉稳风险，或遗漏行业、地域或项目特有的重要涉稳风险（如水利水电项目的“水资源配置风险”）。

3.3 风险识别要特别关注关键风险

在全面分析确定项目风险因素后，应根据风险因素的类型、成因、表现、发生阶段和持续时间等，采用系统分析方法对风险因素进行分类归纳整理，建立投资项目社会稳定风险的结构体系，确定影响社会稳定的主要风险及其影响因素。

在识别主要风险时，应坚持“抓大放小”原则，筛除那些风险水平低、对稳评目标的作用足可忽略的风险，着力找出影响社会稳定的主要项目风险。从风险属性上讲，最终筛选确定的各主要风险应相对独立。

对于涉及大规模的征地拆迁和移民工程、严重的环境污染问题等社会敏感度高的投资项目，由于它们容易引起相关利益者的激烈反应，因此地方政府应提前建立重大、特殊风险筛选制度。在社会稳定风险识别阶段，通过提前筛选主要风险并制定特殊政策，从源头上控制和防范风险。

4 风险分析应审慎判断涉稳风险事件发生及其影响程度

项目风险分析是指对筛选出的主要风险分别进行分析，即根据专家经验预测各风险的发生概率和影响程度，采用风险概率-影响矩阵（也称风险评价矩阵）方法确定主要风险的风险程度，据此判定是否需要提出有针对性的应对措施。

4.1 分析方法主要采用专家主观判断

投资项目的社会稳定风险分析通常采用定性分析与定量分析相结合的方法，以定性分析为主，以定量分析为辅。定性分析主要是分析项目与利益相关者之间相互作用的因果逻辑关系，使用定性语言描述风险主体行为、风险发生可能性和风险影响程度，从而对风险程度进行排序。定量分析则是借用于数学分析方法，量化各风险的发生概率及其影响程度，从而计算其风险程度。

风险概率是指风险事件出现的频率高低，影响程度是指风险可能引发群体性事件的参加人数、行为表现、影响范围和持续时间等特性。在项目前期阶段，由于不可能对未来发生的风险事件进行大量试验，也难以准确预知风险事件一旦发生后的影响，因此投资项目社会稳定风险的发生概率和影响程度一般难以客观赋值，主要采用专家主观判断。

4.2 分析过程遵循概率-影响矩阵原理

无论是定性分析还是定量分析，其基本原理都是国际通行的风险概率-影响矩阵，即根据风险程度（R）＝风险发生概率（p）×影响程度（q），通过先行判断风险发生概率（p）和影响程度（q）来确定风险程度（R）。当风险概率为1时，风险程度等同于风险事件的影响程度。

风险分析可采用三档、五档、七档和九档等档次，定性区分各风险的发生概率、影响程度和风险程度，其中三档和五档比较常见。从定量分析的角度看，由于项目单位和地方政府的风险偏好或对风险的承受能力不同，因此各档风险的发生概率、影响程度和风险程度的量化取值不一定均等分布在区间［0，1］中。以五档为例，可将风险发生概率定性地分为“很高”“较高”“中等”“较低”和“很低”，可将风险发生后的影响程度分为“严重”“较大”“中等”“较小”和“可忽略”。但是，在定量分析时，这5档影响程度不一定对应（80%，100%］、（60%，80%］、（40%，60%］、（20%，40%］和［0，20%］这5个区间，某些影响社会稳定的风险（如核电项目的核泄露风险、水利或水电项目的溃坝风险）的发生概率即使为1%，也属于“较高”乃至“很高”档次。

根据风险概率-影响矩阵的表达式，对于每个涉稳风险而言，如果采用五档分法，则风险程度可被定性地分为“重大”“较大”“一般”“较小”和“微小”；同样，风险程度的定量区间不一定对应（0.64，1］、（0.36，0.64］、（0.16，0.36］、（0.04，0.16］和［0，0.04］这5个区间。例如，若风险程度评价数值为0.36，则可看作0.6（风险发生概率）×0.6（影响程度）。从常识上判断，风险发生概率为0.6（即60%）已属于较高频率，影响程度为0.6也意味着影响后果较为严重。如果将影响如此严重且发生概率较高的项目风险（风险程度评价值为0.36）视为“一般”程度风险，显然这样的风险评价标准过于宽松。再如，若三档等分法，则风险程度的3个等级——“高”“中”和“低”对应的定量区间为（0.44，1］、（0.11，0.44］和［0，0，011］，即风险程度小于0.11（而不是0.36）为低风险。因此，如果不事先定义各风险的可接受标准，仅通过简单的风险量化分析会得出不可靠的结论。

4.3 专家主观判断应明确赋值标准

在当前我国普遍采用的稳评框架下，风险分析主要采用定量分析，而且往往是在缺乏指标赋值标准的情况下采用专家打分法，其过程如下：首先，各位专家根据自己的理解分别对每个风险的发生概率和影响程度进行打分；然后，对各位专家的打分结果进行算术平均计算（有时去掉最高分和最低分）；最后，根据平均分所属的数值区间（量化取值认为均分布在区间［0，1］上），定性判断风险发生概率和影响程度的档位。这种打分过程隐含的前提条件是：所有专家都是通才，知晓各类风险发生的概率和影响程度，且都秉持客观公正的原则独立打分。

由于参与判断或打分的各位专家的主观认识能力、知识水平、工作经验、风险偏好和判断能力在客观上各不相同，因此不同专家在同一条件下对同一事件的风险发生概率或其影响程度进行判断，可能会给出不同的结果，而且主观判断正确与否难以核对。如果要保持专家的主观判断相对可信，必须对专家的判断过程进行规范化处理。主要要求如下：第一，向专家阐明社会稳定风险识别和分析对项目的重要性；第二，清楚地定义风险变量，由专家、当地政府和项目建设单位共同参与确定风险指标进行分档的赋值标准，为专家定性判断或定量打分提供统一的依据；第三，设计易于填写的分析表格。

此外，“专家”一般都是术有专攻的专才，而不是万能的全才。工程项目的社会稳定问题可能由政策规划、征地拆迁补偿、移民安置、生态环境、安全管理等领域的风险引起，很少有全能的专家对各领域风险的发生概率和影响程度都能准确判定。只有某领域（如生态环境领域）的多位同行专家同时参加打分，对打分结果进行算术平均计算才有意义。否则，外行专家的盲目打分会削弱真正专家的智慧贡献。如果某领域只有极少数几位甚至一位专家参与打分，即使直接采用其经验判断或打分结果，也比鱼目混珠的大平均值结果更为可靠。

4.4 指标计算需综合考虑期望值和离散程度

当前我国普遍采用的项目稳评风险定量分析，普遍依据专家打分的算术平均值确定风险的发生概率和影响程度的期望值，很少考虑专家打分值的离散程度信息，更缺少置信度分析或一致性检验环节。

我们认为，风险指标数据的精度和可靠性是风险量化分析的前提。如果采用专家打分进行风险量化分析，在统计各风险因素的发生概率和影响程度时，不仅要计算风险发生概率和影响程度等指标的期望值，而且要计算风险指标期望值的标准差等参数，分析数据的离散分布特点。必要时，还要进行假设检验——检验专家打分值的稳定性和假设谬误对项目维稳目标造成的后果。

5 风险评价对标研判涉稳风险性质

投资项目社会稳定风险评价的任务是预先设定各方都能接受的社会稳定风险评价基准值，对标查找需要采取应对措施的社会稳定风险。只有当项目的所有社会稳定风险都处于“低风险且可控”状态，投资项目才算满足稳评要求。

5.1 摒弃当前流行的项目风险等级判别标准

关于重大固定资产投资项目社会稳定风险等级的判别，国家发改委印发的《编制大纲》中没有规定全国统一的社会稳定风险等级评价标准，仅原则性地要求参照项目所在地区的社会稳定风险等级评判标准进行评价。但是，社会稳定风险分析和评估是一项新业务，各很多地方政府并没有根据当地情况制定一套当地的评估方法和评价标准体系，从而造成评判标准缺失。

在当前流行的项目稳评框架下，各咨询机构和地方政府普遍采用某地方性工程咨询机构提出的投资项目社会稳定风险等级判断参考标准，即采取总体评判、风险事件行为表现、风险事件参与人数、经数学量化的关键风险的风险程度及其个数、综合风险指数5类评判标准进行评价。我们认为，除了总体评判标准来自于《稳评办法》中对不同风险等级的定义外，上述其他4类判断标准都存在问题，特别是其中的“经数学量化的关键风险的风险程度及其个数评判标准”和“综合风险指数评判标准”存在明显的逻辑和方法错误，应坚决予以摒弃。

5.2 各风险可接受程度要根据地区及行业特点设定标准

在“以问题解决为导向”的稳评框架下，“分析问题”阶段可细分为6个步骤：第一，界定风险发生概率和影响程度等指标的内涵，说明风险发生概率和影响程度各项取值的具体涵义；第二，通过专家主观判断，对风险发生概率和影响程度等指标进行赋值；第三，通过统计分析，计算风险的发生概率和影响程度，明确其分布情况；第四，利用风险概率-影响矩阵，确定风险程度；第五，定义风险程度的可接受水平；第六，将项目风险程度与风险行为主体可接受的最大风险程度进行对比，判定是否需要对各风险采取应对处理措施。

可见，社会稳定风险程度不仅是风险分析的产出，而且是风险评价和风险应对措施的输入，是“分析问题”和“解决问题”的共同纽带［4］。风险程度包括项目的风险程度和可接受的风险程度：前者是利用风险概率-影响矩阵的计算结果，后者是事先定义的风险评价标准。

当前开展投资项目社会稳定风险分析和评估工作，需要国家投资主管部门根据项目稳评的原则性要求，结合具体项目所处地域和行业特点，以及当地对不同种类风险的承受能力，事先制定合理的项目风险程度评价标准［5］。

各地区的经济社会发展基础不同，其资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展目标存在差异，各地区对各种风险因素的社会敏感度感知也会不同，各地衡量社会稳定风险的标准及相关指标存在很大差异。例如，我国经济发达的东部地区的环境承载能力较低，对污染因素可能引发的社会稳定风险较敏感；经济相对落后、欠发达的西部地区更重视GDP增长，对环境污染的敏感度相对较低。因此，东、西部地区的环境安全风险可承受能力难以统一。

投资项目可接受的风险程度还与所属行业的特性有关。由于各行业特有的风险发生概率和影响程度具有一定共性，因此投资项目社会稳定风险评判可借鉴同类项目的风险资料。例如，水利水电行业的投资项目常常涉及大规模的征地拆迁和移民安置，而征地拆迁补偿、生产和生活安置、失地农民就业等容易引发群体性事件，仅从参加群体性事件的人数看，地方政府对水利水电领域投资项目的容忍程度往往超过一般的城市建设项目。

5.3 “低风险且可控”应成为可接受的风险评判标准

虽然各地区、各行业的社会稳定风险衡量标准难以统一，但是稳评实践确实需要一个更加普遍、通用和直接的标准。我们认为，制定风险评价标准时应重点关注风险程度及可控程度，即各风险的风险程度是否处于“低风险”状态、应对措施是否保证风险在“可控”范围内。

在社会稳定风险评价中，“低风险”是当地政府和项目单位可接受的风险程度，可由风险因素导致风险形成和发生后可能产生的影响（风险事件的行为表现、参加人数、影响范围和持续时间等）以及为化解风险而不得不付出的代价来反映。在风险发生概率为1的条件下，风险程度等同于风险影响程度。因此，可将“低风险”的临界值定义为：项目建设单位和当地政府为了化解风险影响后果而能接受的最大代价，包括“经济成本”和“行政责任”。“经济成本”是指在风险发生后项目建设单位愿意承担的经济损失。如果风险导致投资成本大幅上升或经营收入大幅减少，并且这些损失超过项目建设单位的承受能力，项目建设被迫中止或终止，则将对应的风险定义为不可接受风险（高风险或中风险）；如果风险导致投资成本有所上升或经营收入有所下滑，但是未对经济效益产生显著影响，则将对应的风险定义为低风险（或一般风险）。“行政责任”是指在风险发生后当地政府能够承担的除经济成本外的行政代价。如果风险的发生致使当地政府的主要领导或相关行政主管部门的领导被追究责任，则将对应的风险定义为不可接受风险（高风险或中风险）；如果风险的发生致使行政管理的直接责任人被追究责任，可将对应的风险定义为低风险（或一般风险）［6］。

在社会稳定风险评价中，风险“可控”是指当社会稳定风险实际发生时，通过实施维稳应急预案能够将风险影响控制在可接受的水平。在项目生命周期中，风险总是动态变化的：一方面，新的风险可能随着项目的实施而出现；另一方面，前期被评定为“低风险”的某风险并不意味着该风险一定不发生或不演变。因此，在项目稳评阶段应该研究维稳应急预案。项目建设单位应成立专门的维稳工作机构，明确职责分工，组织日常演练和教育培训等；相关政府部门应制定维稳工作应急预案——包括工作目标、组织机构（行政首长一般担任领导小组组长）、工作职责、工作要求、应急保障、处理原则和责任追究等内容。

5.4 不可接受风险的确定和处理

项目稳评的目的是：针对各项涉稳风险的风险程度及其排序结果，研究风险应对措施，将项目所有的不可接受风险都化解为“低风险”，并针对各风险因素制定应急处理预案，保证各项风险即使发生，其社会稳定影响后果也能得到有效控制。

“低风险”标准是项目建设单位和地方政府共同可接受的最大风险程度。如果风险分析结果显示风险程度高于可接受的最大风险程度，则必须研究风险应对措施，有针对性地提出风险防范化解方案，不断降低风险程度；如果风险分析结果显示，项目所有风险的风险程度均低于可接受的最大风险程度，或风险处理后不再有“低风险”，则风险分析和评估过程结束。

6 风险应对须切实解决项目涉稳关键问题

风险应对是在风险评价的基础上研究制定防范、减少或消除风险的对策措施。对于影响社会稳定的主要风险，应提前采取有效的预防和化解措施，使项目的所有风险均降至“低风险且可控”状态。这是国家发改委出台稳评办法等文件的初衷，也是项目社会稳定风险分析和评估的关键所在。

6.1 风险应对措施的总体要求

风险无时不在、无处不有，风险防范和化解措施应是全过程和全方位的。对于不属于“低风险”的项目风险，应提出风险应对处理方案，分别从规范审批流程、优化方案设计、加强施工组织和促进安全生产等环节，从维护各方合法权益、解决历史积怨和现实矛盾、完善保障措施和应急预案等角度，提出具体的风险防范、化解措施。

风险应对贵在行动，应立足现实，在现行法律法规、政策体制框架内、在地方政府和项目单位的能力范围内研究、制定并优化风险防范化解措施方案。风险应对措施不仅要在技术、财力、人力和物力上具有可行性，而且要研究风险措施的经济性，对预防、化解风险的代价与该风险可能造成的危害进行权衡，努力实现以最少费用获取最大效益。

风险防范和化解措施应基于风险预判而提出，要有针对性和适当的超前性。通过稳评提出的风险应对措施要具备操作和实施的条件，不能脱离项目实际、空泛而谈。同时，由于项目实施过程中可能出现前期未识别的风险，或某风险对社会稳定的影响超过预期，因此风险应对措施还应适当超前，留有余地，防止风险突变带来的问题发生。

6.2 地方政府在风险防范和化解中应起关键作用

风险产生于多元风险主体的利益纠纷，化解风险需要兼顾各方利益得失，实现利益关系的再平衡。在现行体制下，项目建设单位和地方政府的作用是提出措施并予以实施，带有主动性；受影响的利益相关者常处于被动地位，被迫接受相关措施带来的结果。因此，进行项目稳评时需要明确项目建设单位和地方政府在落实措施中的作用。

项目建设单位受制于追求自身发展和获取自我利益的天然本能，其组织编写的投资项目社会稳定风险分析篇章的结论不可避免地具有特定的倾向性，其措施建议往往蕴含单向性的思维，难以权衡各方利益关系。

地方政府是落实投资项目社会稳定风险管控的第一责任人。任何项目与社会之间矛盾和冲突的处理、社会稳定风险的防范和化解，都离不开政府关键作用的发挥。对于企业投资项目而言，当地政府是社会稳定风险防范和化解方案的制定者，也是项目与各利益相关者之间的调解人；对于政府投资项目而言，政府担任了投资者和调解人的双重角色。

在稳评工作实践中，一般要求地方政府对项目社会稳定保障措施提出明确的书面承诺，明确职责分工和进度安排，保证稳评报告中提出的措施和任务将来能够落实到位。

6.3 风险应对策略需由大到小、分类研究

制定社会稳定风险应对措施需要分清轻重缓急，即按照风险程度由大到小的次序，实行分类应对的策略，制定不同的风险应对对策，包括风险控制、风险分散、风险转移和风险自担等，以实现项目稳评目标［7］。

风险应对应该坚持“从大到小”的原则，重点对“重大”和“较大”程度的关键风险提出针对性的抑制或减轻措施，包括工程性防范措施（预防或减弱项目的负面影响）和社会性防范措施（降低社会对项目的抵制程度），降低风险的发生概率或影响程度，从而降低风险程度。对于某些关键的社会稳定风险，如果其风险程度根本无望降至可接受水平，则必须明确提出终止或放弃项目的建议。

对于各项“低风险”，只要其风险因素处于可控状态，通过制定可行的风险应急处置预案，可由项目建设单位和地方政府自担风险。

6.4 风险防范和化解是一个循序渐进的过程

风险应对措施的制定和风险评价是一个循序渐进的研究过程。对于不属于“低风险”的项目主要风险，应逐一提出风险应对处理方案。当风险程度排序最高的风险降为“低风险”后，接着应着手解决排在次席和后续的风险，不断采取针对性的措施降低其发生概率和影响程度，直至项目所有风险的风险程度——包括采取措施后的剩余风险程度——都转化为“低风险”且其影响因素均处于可控状态，该项目的社会稳定风险才算是可被接受的“低风险”。反之，如果对某个风险采取应对措施后其风险程度仍不能有效降低，或应对措施的代价超出项目建设单位和地方政府的可接受能力，则应从社会维稳的角度对该项目予以否决。

［1］ 李开孟，徐成彬.企业投资项目可行性研究与核准申请［M］.北京：冶金出版社，2008：394-396.

［2］ 中国国际工程咨询公司.中国投资项目社会评价——变风险为机遇［M］.北京：中国计划出版社，2007：201-203.

［3］ 中国工程咨询协会.工程项目管理指南［M］.天津：天津大学出版社，2013：440.

［4］ Project Management Institute.A Guide to the Project Management Body of Knowledge（PMBOK®GUIDE）—Fifth Edition［M］.Project Management Institute，Inc.，2012：282-294.

［5］ 李开孟.国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法解读［J］.中国工程咨询，2013（9）：72.

［6］ 马小丁.社会稳定风险评估——建立一个什么样的社会风险防范体系［J］.中国投资，2013（7）：105-106.

［7］ 中国国际工程咨询公司.投资项目可行性研究指南［M］.北京：中国电力出版社，2002：82.

New Framework of Project Social Unrest Risk Assessment Oriented by Problem Solution

Xu Chengbin，Li Kaimeng，Peng Zhenwu
（China International Engineering Consulting Corporation，Beijing 100048，China）

In view of the defects and errors existing in the prevalent framework of social unrest risk assessment of major project oriented by whole risk-degree judgment，this paper puts forward a new assessment framework oriented by problem solution which takes＂finding problem—analyzing problem—solving problem＂as the main line.The assessment process based on this new framework are as follows：on the basis of the thorough and comprehensive investigation，determining the primary social unrest risks through analyzing various risk factors；then forecasting the occurrence probability and the impact of each risk according to experts'experiences，and evaluating risk level and its controllable degree after benchmarking；classifying any unacceptable risks，and making practical measures until all of risks are in a＂low-risk and controlled＂state.

major project；social unrest risk assessment；assessment frame of social unrest risk

F062

A

1002-980X（2014）01-0083-09

2013-10-16

徐成彬（1970—），男，安徽安庆人，中国国际工程咨询公司研究中心教授级高工，研究方向：技术经济分析、工程咨询评估理论方法、投资决策咨询；李开孟（1965—），男，河南信阳人，中国国际工程咨询公司研究中心主任、研究员，博士，研究方向：工程咨询评估理论方法、技术经济分析、政策研究及投资决策咨询，中国技术经济学会会员登记号：I030100613S；彭振武（1963—），男，辽宁彰武人，中国国际工程咨询公司交通产业发展部总工程师，教授级高工，研究方向：工程项目咨询评估、风险分析。