文 竹立家

“为官有为”与治理能力现代化

文 竹立家

“为官有为”的核心是提高公务员队伍整体的国家治理能力或治理水平。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的战略方针和“推进国家治理现代化”的战略目标，为新时期新阶段“为官有为”赋予了新的路径选择和基本的价值内涵，对推动建设新时期社会主义国家公务员的“公务品质”或公共精神具有重要意义。

全面深化改革，实现社会主义“国家治理现代化”，一个基本前提是“治理结构”或治理体系的现代化。国家治理体系现代化的基本内涵是“制度结构”或制度体系的合理化。只有合理化的制度体系才能有效发挥国家的治理功能，也才能有效地提高公务员队伍的国家治理能力。换句话说，为官要有为，只有在一个良好的国家治理体系的环境中，在一个有利于公务员发挥“正能量”和治理能力提高的氛围中才能实现。

这就是说，国家治理能力的现代化与国家治理体系的现代化紧密相连。“为官有为”或公务员国家治理的能力与水平的提升，是一个国家治理体系良性运行的必然结果。在全球化和信息化时代，在我国全面深化改革的重要发展时期，国家治理体系现代化的基本内涵，主要包括四大体系：一是廉洁、廉价和高效的权力体系；二是按照“规则治国”的依法治国体系；三是充分发扬社会主义民主的“民主治理”体系；四是积极实现社会主义社会公正的“民生服务”体系。建设好这四大体系，是有效发挥公务员能力的制度基础。

国家治理能力的现代化，一般来说，是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化。具体到公务员品质和能力来说，其实质主要表现在五个方面的能力建设：一是政府的公共精神或“公信力”建设，有德才能有为；二是依法行政或政府履行自己职能的“责任能力”建设，养成对国家和人民的责任精神；三是政府的“执行能力”建设，养成严格按照程序办事的工作作风；四是政府的“监督能力”建设，养成依法治理的公务品质；五是政府的公共“服务能力”建设，努力形成公平正义的社会氛围。“为官有为”上升到国家治理能力现代化的层面，就是要着力培育这五种能力。结构决定功能，没有治理体系或治理结构的现代化，国家治理能力就不会得到有效的发挥和提升，“为官有为”在改革实践中就可能跑偏走样，官员的权力行为就可能背离法律法规和核心价值的约束，使社会主义政府的权威性受损。

从国家治理能力现代化的维度来看，社会主义国家的政府是一个具有崇高权威的政府。而政府公信力是政府“权威性”的基本前提，是国家治理有效性的根本保证。但政府的公信力是通过每个公务员的权力行为逐步建立起来的，政府的责任能力、执行能力、监督能力、服务能力能不能实现，政府公信力和公务员的权力行为是关键前提。我们所说的“为官有为”，本质上是指政府及其公务员能正确地运用自己手中的公共权力，从而在人民群众中建立公信力。没有政府及其公务员的公信力这一关键前提，政府的其他能力就很难实现。

一个具有公信力的政府，是一个廉价和廉洁的政府，是一个不贪不腐的政府，是一个实现了政府权力“人民性”和“纯洁性”的政府，只有这样的政府，才能真正实现权力的“公共性”，使权力为人民群众办事。因此，我们要真正提高国家治理能力的现代化水平，使公务员真正做到“为官有为”，防止权力腐败是关键。在社会主义国家治理现代化的过程中，要有效防止权力腐败，真正实现“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，真正保持权力的人民性和纯洁性，就是要保证人民群众对政治过程和社会过程的有效的民主参与。只有这样，我们也才能真正建立一个具有公信力的“权威性”政府，真正提升“国家治理能力”，真正做到“为官有为”。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能建立一个科学规范、依法治国、健康有力的“权力运行体系”，才能实现公共权力的“公共性”，才能发挥公务员权力行为的效能，也才能最终实现社会主义国家治理能力的现代化。在中国全面深化改革的新时期新阶段，科学规范的权力运行体系是决策、执行和监督相互协调的基本制度保证；依法治国的权力运行体系是社会主义政治文明的重要表征；健康有力的权力运行体系是国家治理有效性的关键环节。因此，建立符合“现代性国家”要求的权力运行体系是未来全面深化改革的重要内容。但要保证权力体系的健康运行，一个基本前提就是首先要保证权力的纯洁性，使权力不敢贪、不能贪，真正把权力关进制度的笼子里，使官员的权力行为真正按照人民的意愿行事。只有这样，“为官有为”才能彰显出巨大的正能量。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明。这就是说，建设廉洁政治，实现社会主义政治文明，一个关键环节就是让人民监督权力，让权力在阳光下运行。让人民监督权力，就是要在权力运行过程中，真正通过制度平台和制度渠道实现人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。让人民群众通过制度保证民主地参与权力建设的全过程，实现自己的民主权利，真正成为国家权力的主人，只有这样权力才会得到有效监督，权力运行才会中规中矩，权力才不会腐败，“为官有为”才会公正廉明，成为社会主义社会进步的重要动力；让权力在阳光下运行，就是通过缜密的制度安排让权力运行切实公开透明。只有阳光下的权力才会消除滋生权力腐败的土壤，也才会根除腐败，实现廉洁政治，最终实现国家治理现代化的总目标。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能形成科学有效的权力制约和协调机制，才能加强反腐败体制机制创新和制度保障。

在社会主义条件下，权力的制约和协调，最根本的还是要发挥各级人大作为权力主体机关的重要作用，形成对权力执行机关政府的有效监督，真正管好权力，使政府成为有限政府。只有这样，才能让人民监督从制度上落到实处，才能大幅度压缩权力可能的寻租空间和机会，使干部清正和政府清廉得到制度上的保证，使有为的官员能正确行使权力。加强反腐败体制机制创新和制度保障，除了加强纪检体制机制创新以外，最根本的还是要发展社会主义民主政治，让权力真正在社会主义民主的阳光下运行，形成权力公开透明运行的体制机制，自觉接受人民监督，用民主制度保障权力的清正廉洁。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，健全和改进作风才能实现常态化。作风问题是关系到党和政府威信和形象的大问题，是权力“软腐败”的一种形式。一些官员利用自己手中掌握的权力，并利用“改革”或“创新”的名义表现出权力傲慢、权力奢侈和享乐，权力不作为、乱作为等，直接影响了干群关系，同时也使“为官有为”大打折扣。党的十八大以来，我们党高度重视作风建设，通过反“四风”和开展“群众路线教育实践活动”，使作风得到了很大的改进，取得了实质性的进展。为了保证作风问题不出现反复，党的十八届三中全会提出，要从制度上保证“改进作风常态化”。而要实现这一制度目标，让人民监督是关键的制度环节。

作者：国家行政学院公共管理教研部教授

（责编/梁晓娟）