■本刊记者 涂 皓

借鉴：学前免费的先行者

■本刊记者 涂 皓

学前教育免费，一直是一些相关教育人士的呼声，这被认为是重视民生的一种体现。当下，入园难成为很多地方的现实。另一方面，人们也迫切需要更多的优质教育资源来满足学前儿童的需求。如何破解入园难？学前教育质量如何保证？学前教育免费能否成为关键钥匙？虽然学前免费还没有大规模的推广，但是，已经有一些地方拥有了相当长时间的实践，他们的经验可以为其它地方推广、实施提供借鉴。

古镇镇幼儿园 资料图片

广东中山：按标准报销

早在2007年9月，广东省中山市古镇镇实施“15年免费教育”，开创全国先河。在“小学+初中”国家九年义务教育的免费范围以外，再由当地镇财政、村（居）集体收入出资，对家长支付的幼儿园3年保教费、高中3年学杂费进行报销，达到“免费”目标。这一做法，被人们称为“古镇模式”。2007年9月，新学期开学，《中山市古镇镇户籍学生15年免费教育暂行办法（修订稿）》进入古镇人的生活。何红英，现任古镇镇教育事务指导中心副主任。当年，她正是免费教育方案的调研者和起草者之一。何红英的办公室内，依然堆满当年的调查和分析材料。“面向户籍人口实施15年免费教育，最难的是如何把握3年学前教育的资助标准。”她说，幼儿园有公办民办之分，等级包括省一级、市一级、规范级、合格级等多个级别。

最终，古镇镇将“学前免费教育”的范围定为3年，即幼儿园小班、中班、大班；按国家的幼儿园办园学制，小小班不属补贴范围。当年，市物价局将“规范化幼儿园”的保教费定价为每人每月260元。按此标准，古镇镇学前免教育的补贴为每人每年2600元。“部分持牌幼儿园未达到规范化级别，每月保教费低于260元，就按实际收费报销。”何红英补充说，至于“硬件”“软件”条件更好，规格更高的省一级、市一级幼儿园，仍按每月260元的标准报销，多出的部分由家长自理。

解决了“怎样出钱”，那么，“谁来出钱”？按照规定：学前三年、高中三年的教育经费，由镇、村两级共同负担。“镇财政出资30%，剩下70%，古镇有12个行政村，由本村集体收入支付。另外还有1个古镇居委会，由镇财政全额出资。”2007学年，古镇镇有2529名当地户籍幼儿入读幼儿园，当地的保教费补贴达657.5万元。此前，该镇的教育常规投入，平均每年为3500万元。在借鉴“古镇模式”基础上，2011年，中山市制定《中山市户籍幼儿生均定额补助实施办法》。当年9月起，由市、镇两级财政拨款，先对就读幼儿园大班的本市户籍幼儿实施保教费用定额补助。按规定，每人每学年可补助500元，由市、镇两级财政拨款。南朗镇还在此基础上，对每名当地户籍幼儿，额外补助200元。“古镇模式”在一定范围内得到了推广，中山也成为全省首个全面推广学前教育生均定额补贴的地级市。

2011年9月，由于物价上涨，古镇镇对补贴方案进行了调整。按照新的补贴方案——幼儿园保教费从每人每月260元增加至每人每月350元。

对于“古镇模式”的幼儿园保教费报销流程，当地人王华用“简单，周到”予以总结。王华的孩子就读于古三村幼儿园，去年3月，王华先到银行帮孩子交学费。“送孩子回幼儿园上学，顺便将银行单据拿回幼儿园，让幼儿园开一张发票。”王华表示，拿到发票，保存在家。每年4月是“报销期”，他拿着发票前往村委会，填写《古镇镇户籍学生十五年免费教育报销登记表》。“然后，就完事了，不用再去镇里交这个办那个。”王华说，镇财政、村集体收入的出资协调问题，市民完全不用理会。去年9月，他就收到村委会发来的手机短信，告知保教费已按每个学期1750元的标准，全额返还到每位村民的股份分红银行账户内。在王华看来，报销毫不费劲。

“免费学前教育的最大意义是消除了教育资源的不均衡，提升了公平性，抑制了‘天价’幼儿园的生存土壤。”回顾此前7年的“十五年免费教育”实践，何红英如是说。古镇镇内的公办幼儿园，根据不同等级，目前严格按照市物价部门的文件收取保教费，吸纳大多数的当地户籍生源，另有充足余力接纳外来常住人口的孩子。民办幼儿园也无法“乱来”。以该镇某民办中英文幼儿园为例，保教费为每月1000元，仅比省一级公办幼儿园多出200元。何红英总结说：“免费学前教育还能让下一代享受更全面、更科学的教育，为素质教育的推行提前打下基础。市民负担减轻，对教育的满意度迅速提高。”

江苏南京：从3年补助到1年免费

今年秋季上小班的南京宝宝，在2016年上大班时，将享受到6000元保育教育费政府减免。今日，南京公布的《关于实行学前一年基本免费教育、促进学前教育普惠优质发展的实施意见》正式明确：南京从2014年秋季入读小班幼儿开始，在全国省会城市中率先实行学前一年基本免费教育。现行的幼儿助学券政策将有所调整，不再是普惠性政策，而是主要针对困难家庭的孩子，成为一种补偿性制度。

《意见》明确，南京学前一年基本免费教育的对象为在依法设立的幼儿园就读的大班幼儿，从2014年秋季入园就读小班、到2016年就读大班的幼儿开始。“我市实现学前一年基本免费，采取老生老办法、新生新办法”，南京市教育局初等教育处处长戴兴海表示：“也就是说，目前在园就读小班和中班已享受助学券的幼儿，仍按原幼儿助学券相关政策执行。”

2011年，南京市教育局、南京市托幼办出台《南京市幼儿助学券发放工作实施办法（试行)》，明确了符合幼儿助学券发放条件的在园幼儿，规定了南京市幼儿园在读幼儿每人每年可以减免2000元的保育教育费，分两学期兑现，每学期1000元。一名幼儿最多可享受6000元幼儿助学券。《意见》规定，对符合免费条件的大班幼儿，每生每月减免保育教育费600元，全年按10个月减免。“这意味着全市在市优质园、市标准园和市一般园这三个等级公办幼儿园，收费标准不超过600元的民办园就读的适龄幼儿，均可实现大班全免费”，市教育局副巡视员杨林国表示：“根据《意见》，无论就读公办还是民办幼儿园，均统一按此标准减免。对每月保育教育费低于600元的，差额部分由幼儿园优先减免幼儿伙食费。经济困难家庭在园幼儿，除正常享受学前一年基本免费教育外，还将另行制定办法给予助学补助。”

据了解，进城务工人员随迁子女也能申请南京市学前一年基本免费教育。但是，进城务工人员随迁子女初次申请时，需要在规定的时间内填写《南京市学前一年基本免费教育申请表》，同时提供“四证”：户口簿、法定监护人在宁暂住证(截至申请日至少满两年)法定监护人相对稳定工作证明（与用人单位签订的劳动合同、用人单位为其交纳的社保证明、工商营业执照等）符合国家计划生育政策规定的有关证明等材料的原件和复印件。暂住证不满两年的，还应提供其他能够证明在南京生活两年以上的证明材料。上述证件（证明）均需提供原件及两份复印件。据了解，江苏省政府在《关于推进教育现代化建设的实施意见》中明确提出“到2020年全省学前一年免费教育基本实现”，并鼓励有条件的城市率先进行试点。南京在去年底明确提出“适时调整幼儿助学券制度，实行学前一年免费教育”的新要求。

南京市教育局局长吴晓茅介绍，两年内，南京市各级政府将投入至少20亿元，并以此引导民间资本参与办园，特别是举办普惠性民办幼儿园。这些财政投入，重点将用于实施学前教育资源优化“三大工程”：一是“幼儿园增量工程”，通过新改扩建幼儿园新增幼儿学位不少于4万个；二是“幼儿园创优工程”，使全市成型幼儿园90%以上成为省、市优质园，农村办园点全面达到市定新标准；三是“普惠性民办园促进工程”，使全市在公办和普惠性民办幼儿园就读幼儿比例提高到80%以上。

内蒙包头石拐区：建立救助机制

2011年，内蒙古自治区包头市石拐区12年免费教育的基础上更进一步，将学前教育也纳入到免费的范畴之内。2008年，石拐区制定了《关于建立救助弱势群体长效机制的实施意见》。规定推行教育救助，明确了在普及实施9年义务教育的基础上，为全区所有高中阶段学生免除学费、教科教辅用书费，为全区所有住校学生免住宿费，实现12年免费教育。

石拐区教育局局长刘海虎介绍，15年免费教育之所以能在石拐区实施，一方面在于这里的农村、矿区子女较多，家庭较贫寒，免费对于他们而言意义重大；另一方面则是当地政府重视，免费教育支出部分全部由财政拨款，使得免费政策能落到实处。当然，还有一个最关键的因素就是这里的人口基数少。

南京市玄武区学前教育改革学习会 来源/玄武区教育局

在实行15年免费教育之后，石拐区幼儿园有84个孩子，每人每月补贴110元的保教费，新石拐小学有两个学前班，有学生90多人，每人每月补贴20元的学杂费，加上各种补贴，每年投入在学前教育的资金在20多万元。虽然石拐区财力有限，但这部分资金投入仍属于可承受范围，这也是免费政策得以实施的关键性因素。石拐区的经验能否在包头市推广？包头市市教育局局长鲁性瑜认为，资金是个关键问题。一般实行免费教育的地方，人口基数相对较少、资金相对较多。这一多一少也是学前教育能否免费并长期实施的关键。他介绍，包头市有幼儿园162所，其中公办幼儿园37所，全市3到6周岁儿童入园率近80%，幼儿入园人数达到3万多人。如果在全市范围内实行学前教育免费，按照每个孩子每月补贴110元保教费的标准，儿童入园率90%计算，那么，包头市每年仅在保教费上就需要补贴4000多万元，加之其他费用，需要补贴的资金需要在5000万元左右。此外，现在的学前教育免费主要针对的是保育费和学杂费，而在学前教育支出中，包括伙食费、教材费、管理费等其他费用才是支出的主要部分，如果这些费用也相应减免，那涉及到的补贴资金可能要几个亿。因此，资金问题将成为免费学前教育的首要问题。

场地和师资是另一个关键问题。“石拐区在实行免费学前教育之前，在场地和师资方面也都已经准备好了解决方案。”刘海虎说。在场地上，石拐区教育局计划将现有的区教育局办公楼交给幼儿园进行改造，改造后，近3000平方米的建筑面积不但可以容纳150名孩子学习，而且可以为他们提供寄宿。同时，石拐区还计划新建一所幼儿园。而在师资方面，石拐区不久前进行了学校布局的规划调整，撤并了一些学校，调整出的师资力量正好可以用于学前教育。“石拐幼儿园今年就来了7名老师，现在幼儿园有12名老师，每个班级有两名老师之外，还有3名老师可以负责美术、音乐、英语等专业课。”该园园长冯霞介绍。

鲁性瑜介绍，包头和全国大部分城市的形式基本一样，就是民办园占主力。我国过去的方针是将学前教育放在市场，主要由市场主导来运作，就形成了今天这样一个以市场为主、政府为辅的教育格局。此外，民办园经过多年发展，形成了多种格局，可以满足不同群体的需求。他认为，公办园的免费首先会对现有学前教育格局产生冲击，一旦公办园免费，民办园势必会受到影响，尤其是一些实力和水平相对较低的民办幼儿园受到的冲击会更大。

“免费学前教育对于我们这所民办园不会产生影响。”包头市一家民办园的负责人刘峰这样表示。刘峰所在的幼儿园目前有超过400个孩子，是该市比较大的一个民办幼儿园，他认为，学前教育目前的情况不是免费就能解决的。“现在一些好的民办园硬件设施和师资力量已经超过了公办园，即便公办园免费了，也不会对其发展造成影响。”刘峰说。他认为，入园难的主要问题出现在供需矛盾上，也就是说，很多家长都希望孩子进入到公办园学习，有限的公办园数量和需求形成的矛盾不是免费能解决的，一旦免费反而会增加矛盾。

山东济南历下区：广覆盖，大幅度

自2011年起，山东省建立学前教育资助制度，各级财政安排学前教育资助资金 6亿元，资助家庭经济困难儿童、孤残儿童62万人次。济南市历下区、济宁市兖州区、东营市河口区、潍坊高新区、淄博高新区等实施了不同年限的学前教育免费政策。青岛、潍坊建立了幼儿园生均财政拨款制度，增强了学前教育公益性和普惠性。

今年2月，山东省济南市历下区召开减免幼儿保教费工作情况通报会，全区共将减免1.5万余在园幼儿保教费，覆盖符合条件的所有在园幼儿，包括外来务工人口子女，预计减免总费用将逾8000万元。这意味着全区符合条件的在园幼儿全部实现免费学前教育。据悉，减免覆盖面之广，幅度之大，在山东省尚属首例。

“由于涉及房产和户口，非常复杂，为了让辖区所有符合条件的适龄儿童享受到减免政策，防止‘空挂户口’的现象，我们在试运行的实施细则中列出了十多条，其中需要家长注意的核心内容都写进了致家长的一封信中。”历下区教育局局长陈仕学说，此前历下区对83所已注册的幼儿园曾做过摸底调查，目前，全区已注册的幼儿园在园人数有1.8万余人，其中包括很多不满3岁入园的儿童，而这些娃娃将不能享受保教费减免的政策。

同时，实施细则规定的减免条件为：监护人在历下区从事经营活动、并在历下区实际居住满两年及以上共同生活的直系子女。陈仕学解释，“在历下区实际居住两年以上”是指截至2013年12月31日，在历下区实际居住满两年以上的。享受政策的幼儿园为在历下区注册的所有具备招生条件的幼儿园。面向每年秋季招生符合条件的3到6岁幼儿，严格控制低龄幼儿提前入园。据悉，历下区幼儿保教费减免的标准为:免除公办幼儿园保教费；公办性质、普惠性民办、双轨惠普性民办、民办幼儿园，根据幼儿园的类别，按照公办幼儿园收费标准予以减免；减免标准依据全市收费标准调整适时调整。

根据细则，享受减免政策的幼儿共分为三类:一为历下区常住户籍人口。二为历下区常住非户籍人口，包括历下区有房产且居住满两年及以上的共同生活的直系二代、三代子女。三为外来务工人口，包括监护人双方或一方在历下区内务工、在历下区独立租房居住满两年及以上共同生活的直系子女等。2月24日，历下区新闻通报会介绍，通过审核、可以享受幼儿保缴费减免的幼儿名单都会在历下区学前教育网公示。接着历下区工作小组集中对材料逐一进行了复审，确定减免名单。审核通过的幼儿名单历下区学前教育网进行公示，公示期为5个工作日。市民如有问题，可以拨打专门的电话进行咨询。需要完善材料的如果能在公示日前将材料补齐，则与通过审核的一同公示，否则再另行公示。历下区教育局副局长王公泽介绍，不符合申请要求的幼儿大部分是户口在历下区，但是住房和实际居住都不在历下区。

历下区的这项政策从今年1月1日起在历下区全部81个幼儿园实行，由区财政全额拨付，一年的财政预算达到7000多万，初步计划按季度向各幼儿园拨款。据了解，区内的许多公办幼儿园已经停收保教费，部分公办园和私立园仍在收取。在公示期结束后，历下区将开始向各幼儿园进行拨款，届时要求今年仍在收保教费的幼儿园将费用全额退还给家长，具体退还方式由幼儿园和家长协商。此外，历下区将在每年2月和8月分两次对新申报减免保教费的幼儿进行资格审核，正常的小班升中班、中班升大班的幼儿免予审核。此外，符合减免条件的幼儿应在3到6岁范围内，且开始享受减免的时间以通过审核的时间为准。