孙鑫

（重庆城市管理职业学院，重庆，401331）

生态文明视野下东中西部的横向生态补偿研究

孙鑫

（重庆城市管理职业学院，重庆，401331）

党的十八届三中全会提出：“推动地区间建立横向生态补偿制度”。当前，我国东中西部间的横向生态补偿缺乏。基于三大地区的非均衡发展状况，本文试图立足当前国家战略部署和区域发展要求，借鉴前人的研究成果，分析东中西部的经济发展和财政能力差距，论证区域间横向生态补偿的客观必要，查找三大地区间实施横向生态补偿的困难，提出推进区域横向生态补偿的相关政策建议。

生态文明；东中西部；横向生态补偿

党的十八届三中全会首次系统阐释了生态文明制度建设的内容，提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。横向生态补偿综合考虑了生态系统服务价值、生态保护成本以及发展机会成本，通过生态受益区与提供区分担成本、共享收益，解决生态服务的区域外溢和区域横向发展不平衡，有利于推动区域间公共服务均等化，缩小区域差距，加快生态文明建设。我国东部资源匮乏，中西部资源丰富，东部的发展得到了中西部的资源支持，而中西部作为生态效益的输出地，面临着资源约束、环境污染、生态建设乏力的严峻形势。因此，本文试图在建设社会主义生态文明的背景下，从可持续发展的战略高度，以国家战略部署和相关理论依据为出发点，对东中西部的横向生态补偿问题进行审视与探讨。

一、开展区域横向生态补偿的依据

（一）国家战略部署

2005年，《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》第一次明确提出，加快建立生态补偿机制。2006至2013年，从《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》到党的十八届三中全会等一系列纲领性文件、重要会议、党和国家领导人讲话，都提出了“建立生态补偿机制”、“建立生态补偿制度”的重要任务，不仅体现了国家开展生态补偿的强烈意愿，并进一步指明了建立区域间横向生态补偿的政策导向。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》详细阐述了生态补偿机制，提出：“鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿”。2013年，党的十八届三中全会提出：“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。根据2011年颁布的《全国主体功能区规划》，东中西部均有优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，但东部主要属于优化开发区域，中西部主要属于重点开发和限制开发区域，中西部应是生态补偿的重点地区，特别西部，拥有长江、黄河、珠江、澜沧江等众多江河的源头，生态环境较脆弱。因此，三大地区间应探索开展横向生态补偿，实现保护者受益、破坏者补偿。

（二）区域发展要求

现阶段，深入贯彻落实科学发展观，建设社会主义生态文明的总体要求，赋予了区域经济协调发展新的内涵。科学发展观要求坚持发展是要坚持科学发展。社会主义生态文明是在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的背景下提出的，在科学发展观的指导下，以尊重和维护自然为前提，以人、社会与自然和谐共生为宗旨，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。因此，社会主义生态文明建设下的区域经济协调发展，是在人口、资源和环境的约束下，实现区域内与区域间经济、政治、文化、社会与生态“五位一体”的科学发展。改革开放以来，由于实行向东部倾斜的非均衡发展政策，使东部率先得到了快速发展，中西部为此做出了有益的贡献，由此导致三大地区在经济发展和生态建设上存在明显的差距。然而，东部地区未对中西部地区进行补偿，中西部未与东部共享发展的成果，并面临着经济发展与生态建设的双重压力，与社会主义生态文明建设下的区域经济协调发展要求不相符。因而，要实现三大地区的协调发展，根据发展历史和现有发展基础，需要开展区域横向生态补偿。

二、区域横向生态补偿的现实基础

（一）横向生态补偿的客观必要

鉴于本文研究的是三大地区的横向生态补偿，下面从三大地区的经济发展和财政能力差距，分析开展横向生态补偿的条件。

1.三大地区的经济发展差距

人均GDP是衡量一个国家或地区经济发展水平的重要指标，人均GDP基尼系数则是反应一个国家或地区经济发展的平衡程度。将两者结合起来，更能反映一个地区经济发展的状况。因此，本文采用这两项指标来考察三大地区的经济发展差距。

从2000年以来三大地区的人均GDP来看，三大地区的经济实力和发展程度都在不断提升。2000年，东部的人均 GDP为 11334.45元，中部为5982.38元，西部为4687.35元，三大地区的人均GDP差距较大，东部超过中部近两倍，超过西部两倍多。经过西部大开发战略和西部大开发新十年的推进，2012年，东部的人均GDP达到57428.67元，中部为33381.54元，西部为31268.89元，相比2000年分别增长了406.67%、458%、567.09%，三大地区的人均GDP差距有一定缩小，但东部仍处于领先地位，比中西部的人均GDP多了一倍多。

经测算，自2000年实施西部大开发战略以来，三大地区的人均GDP基尼系数，总体趋势是在不断缩小。其中，东部地区的人均GDP基尼系数最接近于0，在2000年以后，该值连续四年增加，但2005年开始不断缩小，2012年降为0.4018，相比2000年减少了9.6%，变化幅度最大，表明该地区的经济发展呈现平衡态势；西部地区的人均GDP基尼系数最接近于1，2000年为0.95177，2012年相比2000年仅减少了0.5%，变化幅度最小，表明该地区的经济发展很不平衡；中部地区的人均GDP基尼系数介于东部和西部之间，较接近于1，表明该地区的经济发展水平差异较大。

2.三大地区的财政能力差距

区域财政能力的差距既反映了区域间经济发展水平的差距，也体现了公共服务能力的差异，但由于财政能力的概念尚未统一，测度区域财政能力的差距较为复杂，本文简单采用财政收入、财政支出和人均财政收入的绝对数来考察三大地区的财政能力差距。2013年，从三大地区的财政收入来看，东部明显超过中西部，达到近三倍，受西部大开发战略的影响，中部略低于西部，表明东部财力胜过中西部，中西部的公共服务水平低于东部；从财政支出来看，东部的财政支出仍最多，相比中西部多了一倍多，因此中西部的财政收支缺口较大，表明中西部地区的财政压力较大。从人均财力情况来看，东部明显高于中西部，西部略比中部高，表明东部的财政实力比中西部强（详见表1）。

表1 2013年三大地区的财政收入与支出情况一览表单位：元

综上所述，三大地区的经济发展和财政能力均呈现出明显的梯度差异，根据经济发展差距的变化趋势来看，在短期内，三大地区的财政能力差距很难通过自身经济发展的能力而消除。因此，在中西部经济发展较滞后、地方财力有限的情况下，为避免中西部陷入“PPE怪圈”，按照社会主义生态文明建设要求，由中央政府介入，开展区域横向生态补偿，支持中西部生态建设，不仅必要，并且可行。

（二）横向生态补偿实施的困难

横向生态补偿相比纵向补偿能更好地解决区域间的外部性问题，但目前尚未建立横向生态补偿机制，实践案例也不多，究其原因，主要受制于以下几方面：

1.环境公平意识不强

环境公平是社会公平的重要组成部分，却也往往是容易被忽视的权益。我国经济高速发展是以牺牲环境为代价换取的，特别是东部地区，依靠国家政策、利用自然资源率先发展起来，三大地区在环境资源的分配使用上存在不公。东部地区不仅没有补偿中西部的生态系统和居民所付出的代价，还是环境污染的主要制造者，在其经济发展不断提升的同时，逐步重视对环境的保护，借助产业升级，将以牺牲生态环境为代价的产业向中西部欠发达地区转移，使其成为环境污染的直接受害者。中西部地区迫于生存发展的压力，环境公平意识较淡薄，更重眼前的、短期的利益，忽视了生态效益和长远利益，忽视了对环境资源分配和环境污染所承担的不公，采取粗放式经济发展方式。

2.法制监管制度不力

目前，我国关于环境保护的法律体系已基本建立，《森林法》、《水法》、《自然保护区条例》等各类法律法规，对生态补偿的范围、主体、对象、方式和标准等做出了相应的规定，但政出多门、政策偏多、重叠冲突。2010年，《生态补偿条例》起草工作启动，并形成草案框架，但该草案尚未审议通过，国家层面的生态补偿立法仍缺失。从区域层面来看，近年各地生态补偿实践也陆续开展，浙江、山东、辽宁等地按照《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的要求，制定了生态补偿的地方性法规和政府规章，但其法律效力仅限于地方，而有关区域横向生态补偿的法律法规缺失。区域经济活动对生态、环境的冲突，往往具有跨区域、跨行政区划的特点，由于区域间横向生态补偿的法律依据缺乏，区域间生态补偿的利益相关者责任关系界定、补偿标准、补偿金来源和支付方式等问题尚未明确，致使区域间的横向生态补偿难以推进。

3.行政执行效率不高

（1）行政管理体制的制约

我国的环境管理体系由两大系统构成，一个是从中央到地方的环境行政主管部门统一管理，一个是相关职能部门分工负责的辅助管理体系。

在以地域管理为主的环境管理体系下，地方环境行政主管部门受同级地方政府和上级环境行政主管部门的双重领导。由于地方环境行政主管部门的人事权、编制权、财政权掌握在同级地方政府手中，使得环境行政主管部门主要对同级政府负责。在以GDP为核心的政绩考核引导下，地方政府往往以经济发展为重，地方环境行政主管部门由此受到各种干扰。上级环境行政主管部门只是起到业务指导作用，缺乏监督、制约，难以督促落实地方环境保护职责。环境没有地域边界，基于行政区划而开展的环境管理，容易导致以自身利益为出发点，加上缺乏法制依据、议事程序和解决办法，跨行政区划的环境事件难以得到及时、有效处理。

在部门分工负责的辅助管理体系下，机构调整、设立，与职能授权、撤销或合并存在不同步的情况，导致管理分散与重叠并存的现象。此外，区域间横向生态补偿的法律支持不足，责任主体不明确，使得部门间协调、合作较难，容易导致相互推诿现象。

（2）财政管理体制的约束

现行的分税制财政管理体制对横向生态补偿的影响，主要体现在两个方面。一方面，生态环境是准公共物品，需要政府提供。财政预算级次决定了各级政府提供的公共物品的范围。区域间的生态事件应由哪一级政府负责，取决于其影响范围，由于具有跨区域性和不确定性，难以事先归属于某一级次财政预算。另一方面，政府的财力水平和结构决定了生态补偿的实施效果。据历年的统计数据分析，尽管东部较中西部财力更强，但三大地区的财政赤字都有扩大趋势。2013年，三大地区的财政支出中，节能环保专项所占比例均不高，分别为2.49%、2.77%、2.96%。因此，受现行财政管理体制的影响，横向生态补偿的资金保障受到一定影响。

4.自然资源产权不清

自然资源没有产权或产权界定不明，意味着它的保护人缺位，使其受益或受损的权利得不到维护，企业不会关心如何高效利用资源、减少污染物排放、保护自然环境；市场一般不会对没有产权的物品进行交易，使得自然资源成为人人可以免费开采和使用的共有物品。根据我国宪法规定，自然资源主要为国家所有，由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地和滩涂等除外。法律法规将自然资源的所有权界定为国有产权或集体产权，但未对其占有权、使用权和处置权进行界定，并且很多自然资源没有完成产权确定，无法通过市场和行政的手段来合理配置资源，使得自然资源被保护的动力不足，区域间开展横向生态补偿缺乏科学依据。

三、推进区域横向生态补偿的建议

针对当前区域间横向生态补偿实施的困难，本文提出如下建议：

（一）推进横向生态补偿立法工作

法律法规作为一种强制手段，可保障生态补偿的顺利开展。区域横向生态补偿是促进东中西部“五位一体”发展的有效手段之一，但涉及面广、体系繁杂，因此，国家有关部门应完善相关法律法规支持，对区域横向生态补偿进行立法，明确补偿的范围、对象、方式和标准等补偿体系，规范区域生态补偿行为；明确各级生产者、消费者与资源环境的关系；明确各经济行业之间、政府部门之间、地区之间的关系，建立完善的横向生态补偿管理机制。

（二）完善横向生态补偿管理体制

生态环境是一个整体，其自然状态不受行政区划的影响，生态受益和受损区却可能分属不同的行政区，要处理好横向生态补偿中的权利义务关系，应对现行的生态环境保护管理体制进行改革，改变“名条实块”的现状，建立起真正的垂直管理体系，收回地方处置环境资源的权力，统一环保事权；建立以中央政府牵头、跨行政区域的生态补偿管理机构，由国家相关部门、三大地区各省级政府、社会组织等多方派出的代表共同组成，突破行政管辖限制，开展省际间生态补偿；发挥区际生态补偿管理机构的组织、引导、协调作用，明确相关区域分摊生态补偿的主体责任，协调区域之间的利益关系。

（三）健全自然资源资产产权制度

横向生态补偿应以明确自然资源产权为前提，推动产权制度改革，健全自然资源资产产权制度，界定产权归属，清晰界定产权主体的经济权利，使超越产权的行为、产权转让能通过市场交易得到体现；规范产权交易，使交易价格体现资源环境要素的价值、依据价格规律和供求关系来确定，解决好产权交易的市场供求和市场竞争问题；明确产权保护，对产权的取得、行使及保护范围等实行严格的界定，使自然资源的提供区获得相应的产权收益，使自然资源的占用区支付相应的费用。

（四）设立横向生态补偿的基金池

生态环境的公共产品属性及其效应的外部性，决定了财政资金是生态补偿的主要资金来源。区际生态补偿管理机构应协调东部地区各省级政府，以生态环境为主要指标，结合GDP总值、财力水平、人口规模、生态效益等因素确定拨付比例，按拨付比例上缴财政资金，建立区际生态补偿基金池，对中西部地区的生态建设进行差别化补偿。对基金池的资金进行监督管理，用于环境治理、生态恢复与建设，确保专款专用，严格执行补偿标准，使区域之间享有平等的生态福利。

（五）拓宽横向生态补偿资金来源

目前，我国经济仍处于转轨时期，政府职能范围在不断扩大，各地区的财力都十分有限，单一依靠政府投入完成横向生态补偿，对财政的压力较大，会影响实施效果。为确保横向生态补偿的实效，应拓宽横向生态补偿资金来源，开征区际生态补偿专项税收；提供低息贷款、延长贷款偿还期、给予税收减免等优惠政策，鼓励民间资本投资；鼓励环保企业上市，引导资本市场进行环保融资，多渠道筹集横向生态补偿资金。

（六）丰富区域横向生态补偿形式

改变单一的资金补助方式，将现金补偿与实物补偿、技术补偿和政策补偿相结合，鼓励政府扶持、行业介入、国际合作、民间投资等多种参与方式，探索市场化生态补偿，开展生态项目扶持，加快制定生态补偿的技术支持和产业扶持政策，形成多样化的补偿形式，提高被补偿地区的可持续发展能力。

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（责任编辑 刘 强）

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1671-0681（2014）03-0137-03

孙鑫，女，贵州人，重庆城市管理职业学院教务处。

2013-7-11