□ 李祾譞

页岩气产业发展，牵动不同利益主体的利益，聚集多方期盼。

页岩气由国土资源部油气资源战略研究中心、重庆市国土资源和房屋管理局、中国地质大学（北京）、重庆地质矿产研究院于2009年11月在重庆市彭水县发现，并联合申报页岩气为“独立矿种”。2011年国土资源部批准页岩气为中国第172种矿产。

页岩气作为独立矿种，被政府、企业等多方利益主体寄托了太多的期望，主要是因为掺杂了太多的利益博弈。

中央政府：常规天然气增产缓慢，迫切希望天然气增产

2013年前三季度，中国常规天然气产量840.20亿立方米，同比仅增长1.29%。中国常规天然气产量2003～2013年的年均增长率为12.05%。2013年常规天然气产量预计为1120亿立方米，较2012年增长0.34%，是15年以来的最低增速。常规天然气增产缓慢，中国天然气进入高度依赖进口的时代，到2013年底，中国天然气对外依存度超过30%。

□ 页岩气作为独立矿种，各方希望页岩气开发快速发展。李晓东 供图

由于体制问题，非常规天然气发展一直相对缓慢。目前中国非常规资源中起步最早的是煤层气。但是截至2010年底，全国累计完成煤层气抽采量为88亿立方米，利用量仅为36亿立方米，远远低于“十一五”的目标。按照“十一五”的规划，到2010年底，全国煤层气抽采量应达100亿立方米，利用量达80亿立方米。目前煤层气整体利用率偏低。2012年利用率为41.53%，以目前的状况也难以实现“十二五”的目标。卓创资讯统计数据显示，中国煤层气现在有13000多口井，其中中国石油拥有6000口气井、中联煤层气拥有约3000口气井、晋煤集团拥有接近4000口井，基本呈现三分天下格局。缺乏多样化的竞争主体，资本惰性必然存在，非常规天然气增产难度加大。

2008～2012年我国页岩气等非常规行业投资和勘探费用不足美国的1/10。目前国内天然气投资和产量增长仍主要集中于常规天然气。如何利用好非常规天然气资源，缓解中国的供需矛盾、提升中国天然气产量？页岩气作为独立矿种，有特殊的意义。

页岩气申报独立矿种的目的很简单，就是引入竞争机制。常规油气资源的开采受到严格限制，按照政策只能批给三大石油公司，客观上形成了油气领域的垄断，垄断带来的资本惰性不利于中国天然气产业发展及地方经济的发展。

为什么不利于地方经济的发展呢？这主要是源于中国的税收制度。

地方政府：期盼独立矿种，提升地方收入

中国地方政府的收入来源有三个方面：税收收入、中央转移支付（可以理解为中央对地方的财政拨款）、非税收收入。其中税收是地方政府的收入非常重要的来源。

一个页岩气开采企业，主要需要缴纳的税费有增值税（销售额13%-不含税采购额×17%）、所得税[（利润总额+纳税调整-以前年度亏损）×25%]、营业税、资源税（销售额5%）、城建税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、印花税、教育附加费。其中增值税是中央政府的主要税收来源。

2013年5月国家税务总局发布《关于油气田企业开发煤层气页岩气增值税有关问题的公告》，指出页岩气生产以及为生产页岩气提供生产性劳务，按照《油气田企业增值税管理办法》（财税〔2009〕8号文件印发）缴纳增值税。换言之，企业销售的页岩气需要缴纳13%的增值税税率，页岩气地质勘探、钻井（含侧钻）、测井、录井、试井、固井、试油（气）、井下作业、油（气）集输、采油采气、海上油田建设、供排水、供电、供热、通信、油田基本建设、环境保护等需要缴纳17%的增值税。

增值税的收入占中国全部税收的60%以上，是最大的税种。增值税由国家税务局负责征收，税收收入中75%为中央财政收入，25%为地方收入。显然，页岩气开发热潮必然会提升中央财政收入。

目前，对于有页岩气的地方来说，当地地方税种中除营业税、所得税、资源税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。

中国页岩气开发技术不完善，不少区块与外资企业合作。如果属于中外合作油(气)田开采的天然气，不征收资源税，增值税征收率仅为5%。那么地方政府的收入又会有一定的下降。

在这种税收体制下，地方政府更愿意自己组建地方企业或者与大企业合作组建新企业。对地方来说，合作一定要在当地注册。这样不仅把税源留在地方，还能解决就业。页岩气勘探周期长，前期投入高，就算小企业拿到区块，后续的开发资金也难以得到保证。而大企业不仅资金雄厚，技术能力也较强，能很快形成生产能力，一旦产气，税收也就来了。

目前页岩气资源多存在经济条件较差的西南地区或者中部地区，页岩气项目无疑是当地经济的一个新的增长点。

企业：希望进入天然气上游领域，期盼与地方政府紧密合作

页岩气和常规天然气的矿区本来就是重叠的，有的地方井打下去只是深浅不一样，开采的就是不同类型的气，地方政府和企业拿到页岩气的矿权，到时候采的是常规天然气，也没人知道。所以说，“独立矿种”的说法是撕开了垄断的口子，很多企业也是带着这种心态参与到页岩气热潮中去。2013年7月10日，国家上调天然气门站价格，存量气平均涨价幅度为0.4元，增量气涨价幅度1元。2013年中国天然气产量达到1120亿立方米，按照涨价0.4元计算，今年天然气销售领域增值达448亿元。这无疑吸引了众多企业。其中电力企业表现尤为抢眼。

在页岩气第二次招标中，电力公司表现得最积极，是因为看准了气发电的广阔前景。对严重依赖煤炭的电力行业而言，用天然气发电是一个重要方向，如果能直接掌握属于自己的气矿，企业无疑将占得“全产业链”的先机。

作为新的独立矿种，页岩气与煤炭的二级管理不同，属一级管理，矿权由国土资源部统一管理，地方政府并无权利决定矿权的归属。但是，对企业来说，地方政府的角色更为重要。页岩气虽是一级管理，但在管理过程中，国土资源部也需要地方国土管理部门的支持与配合。如果国土资源部完全不考虑地方利益，地方政府也不乐意，可能会在其他方面不配合。

假设就算某企业完全撇开地方拿到矿权，页岩气的开发不光是开发本身，土地供应、修路、通水、通电等等都需要地方支持。如果页岩气井正好打在国家的基本农田，也需要相关部门批准，进行耕地保护协调和适当补偿。所以一定要考虑地方的利益。在页岩气实际开发过程中，地方政府的合作显得更为重要。

独立矿种页岩气——企业政府虽然寻求的利益不同，但是在页岩气开发道路上的目标是一致的，均希望中国页岩气产业蓬勃发展，所以页岩气对各方来说是一种不同利益的殊途同归。