王盈怡 罗晋京 王军

[摘要]对于农民而言，土地为其生活提供直接经济收益，然而伴随着中国城镇化的快速发展，城市建设用地需求越来越大。政府不得不从面积和规模上加大征收农村集体土地的力度，导致失地农民越来越多。与之紧密相连的征地补偿等问题也日渐突出，已严重影响了我国经济的发展和社会秩序的稳定。因此，完善土地法律制度、健全社会保障制度，了解被征地农民的困难并努力解决，保障失地農民合法权益刻不容缓。

[关键词]城镇化；失地农民；权益保障对策

[中图分类号]F323.6 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）8-0127-03

城镇化曾经被作为我国政府积极追求的一个社会经济发展目标，然而，随着城镇化进程的加速，失地农民问题凸显，本文试结合城镇化进程中对失地农民不利的影响，分析其原因，然后提出自己的建议。

1 城镇化中失地农民的困难及权利被侵情况

现行土地制度支撑了我国经济多年的高速增长和城镇化的快速推进，但也由此形成了以土地为支撑的经济发展模式，其不协调、不健康的问题越来越突出。快速的城镇化依靠土地扩张和土地资本化推动。2000—2012年，城市建成面积扩增了一倍多，土地出让金增了45倍多。根据《全国土地利用总体规划纲要》，2000—2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。一般每征用一亩耕地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至2030年的1.1亿人。如果失地农民的利益无法得到有效的保障，他们“务农无地、就业无岗、社保无份”，这些“三无人群”的未来就必然是“难就业、难创业、难保障、难发展”。

城镇化进程中失地农民遇到的困难一般有以下三点。

1.1 农民生活无保障

农民主要依靠土地生存，无论种植庄稼还是出租经营，都有相对可靠的收入。城镇化中失地农民的生活习惯、思想观念还停留在农民的层次上，很少有参加社会保险的认识。他们中几乎没有人有自主创业、自谋职业、通过其他途径实现就业的意识，普遍存在着“等、靠、要”的思想。按照当前规定，目前失地农民的安置形式主要包括：货币安置、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等几种方式。可是在现实生活中生产安置、择业安置、分红安置、移民安置等方式所占的比例是微乎其微的，据不完全统计，90%以上的地域安置是一次性补偿。大多数农民不会对补偿的资金进行合理规划利用，由于资金比较分散，也不能把有限的资金投资创业，这就导致了他们的后续收入实际较少的后果。根据抽样调查，土地被征后有60%失地农民生活困难。而且农民们的法律意识相对薄弱，失地农民家多为留守老人和儿童，不会考虑维护自己的权益。这笔有限的资金用完了，他们面临的结果必然是生活没有着落。

1.2 就业遇困难

城镇化中失地农民是被动城市化的农民，他们在市场就业竞争中没有充足的准备，再加上受教育程度低、技能单一、思想保守，不能实现良好的就业。从笔者在山东农村的调查可以看到，目前农村有一技之长的农民早已找到工作，而以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，就依靠土地生存。失地农民中“弱势群体”就业难尤为突出。这不仅包括农村困难群众，还包括45岁以上的妇女，50岁以上男子。纯朴的失地农民离开农村，来到了谋生的城市，失地后应就业而未能就业的人数不在少数。这些无业人员聚在一起打牌、搓麻将，有的整天打牌或闲聊，靠安置补偿过日子，因而失去了从事其他产业的资金基础。而且，由于初期的“一次性补偿”看起来比较多，容易让失地农民产生一个错觉，认为自己比较富有了，不必再去奋斗。这些人有土地补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，生活将无着落。这就让一部分农民不仅缺乏就业的能力，而且根本就没有就业需求，从而导致大量农村闲散人员出现，而这一结果对农村的社会稳定也是极为不利的。

1.3 失地农民参与权、发言权受限制

除了遭受以上所提的生活、经济上的困难，失地农民的合法权利在现实中亟待改善。根据《土地管理法》的规定可知，我国现行的征地程序是在政府批准征地立项以后再进入法定公告程序，属于事后公告和登记。然而，在相当多的地方，公告流于形式，征地事务完全由地方政府决定。在批准征地方案的过程中，农民作为被征地权利人没有充分的参与权、发言权、否决权，他们在征地补偿过程中只能被动接受征地结果。

2 失地农民生活困难及权利被侵的主要原因分析

造成失地农民生活困难及权利被侵的原因是多方面的，也颇为复杂，下面试分析其主要原因如下。

2.1 征地补偿方式单一、缺乏制度规范且存在公平偏离

我国当前实行的征地补偿方式主要是一次性货币补偿。这种补偿方式虽然存在一定的合理性，但是并没有充分考虑农民土地被征收以后面临的一系列问题，尤其是不可能彻底解决农民的生产和生活保障问题。补偿款用完后，失地农民没有可靠的经济来源，往往导致失地农民生活得不到长期的有效保障。而这时候再就业的压力也是相当大，由此而产生一系列社会问题。而且对失地农民的补偿没有相应的制度规范，因此有许多当地政府并没有给出合理的经济补偿。有些地方低价征用农民土地，再低价出让给企业，这是以农补工，不是以工补农。另外，土地有不断增值的趋势，在补偿农民时存在不合理的“涨价归政府”现象。

2.2 社会保障不够公平，失地农民诉求得不到正确采纳

我国城乡社会结构的二元体制是阻碍失地农民社会保障问题的制度性障碍，导致农民的社会保障覆盖面窄、发展不平衡。城乡二元社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点，在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面构建了城乡之间难以逾越的屏障。由于城乡二元经济结构体制对农民利益的忽视，失地农民在政治上并没有平等参与权，在经济上没有维权保障，在政策上是被动接受者，在就业上无自由流动权，在享受国家社会保障政策方面处于自然无助状态。这样必然产生的后果是，在农村出现了这样一个阶层：他们没有了赖以生存的土地，不必再“面朝黄土背朝天”，但同时也没有取得与城市人口同样的社会保障。他们处在夹缝里生存着。

2.3 公共利益界定模糊

《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”由于相关法律法规没有对“公共利益”做出明确界定，司法实践也没有对其进行严格把握，导致因“公共利益”征地范围被无限扩大，给了某些地方政府和开发商进行恶意运作的空间。一些商业性质的用地打着“公共利益”的旗号征收集体所有的土地。于是，这种情形下农民很难提出异议，不合理的强征土地现象因此时有发生，极大地损害了农民的权益。

3 维护失地农民权益的对策

造成失地农民权利被侵既有制度的不完善，也有一些人为的因素。对失地农民权益的保障可以分别从国家和失地农民的层面进行分析。

3.1 国家和政府层面

（1）完善土地补偿机制，建立针对失地农民的社会保障制度。从我国保护农民权益和坚守 18 亿亩耕地红线的基本国情出发，制定出适合我国国情的法律制度和社会保障模式。一是以列举式方法制定“公益用地”目录，明确公共利益用地类型，以该目录为基准对征地行为进行审批，在保护粮食安全、生态安全的同时保障农民权益；二是除现行土地安置补偿费外，建立土地增值收益归社会机制，实行“涨价归公”公平补偿，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租。地方政府要拿出一定的费用作为专项基金，逐步按市场现价对失地农民进行补偿，以保障失地农民的农业经济长远生计，让失地农民也能从土地的增值和城市的发展中长期受益；三是建立多种安置方式，可以把货币补偿、就业安置、入股分红、返还住房、养老保障等多种形式进行有机结合，以自愿选择为基础，制定多种方案提供选择，以保障失地农民的基本权利。

（2）因地制宜，区别对待。对纯农户、兼职农民户、非农户农民的征地补偿，政府应该建立针对不同类型农户的征地补偿机制。纯农户家庭，除了货币安置，采用土地流转形势实行留地安置，可以使得不具有其他补偿方式地区的纯农户能继续从事农业生产，土地也能继续为他们提供生活保障和收入来源；兼职农户家庭，除了货币安置，采用土地入股和留地安置方式对农业兼业户进行征地补偿安置，可以使他们的生活水平得到很大的提高，并且在家庭丧失非农生产能力之后仍然能保持较高的收入；非农户家庭，农业收入占其家庭收入极小的比例，农业和农地已经可有可无，土地甚至成为家庭经营的一种负担。单纯的货币安置或综合社会保障安置即可。

（3）先计划听证，再实施征地。城镇化的趋势不可阻挡，各地方政府在征用农民土地前应先制订好安置计划，并且举行听证会，广泛地接受来自民众的意见，从而制定出合理的补偿安置方案。失地农民的权益得不到保障，负责任的应该是实施计划的政府官员。许多情况下就是因为当地政府的不公平不合理的计划才使失地农民生活困难，权益受侵。因此，政府官员应时刻明确自己的责任，落实制度保障和财政保障。在执法过程中杜绝侵害农民权益的做法。

（4）集约节约用地，提高土地利用率。提高土地使用率可以减少对农村土地的征收。在城镇化的建设中，一方面要集约节约用地，应杜绝“面子工程”，不可为了显示地方之富裕，修过宽马路，建过大的广场和办公设施。另一方面结合产业结构调整和优化升级，以旧厂房、产能落后项目改造为重点，积极推进“地质环境治理”，充分挖掘建设用地潜力。利用高新技术，提高土地利用率。

3.2 失地农民的层面

（1）帮助失地农民合理规划土地补偿金。失地农民受教育程度普遍不高，常常对于大笔资金的规划并没有正确的思想意识。因此，政府应该帮助他们合理地利用补偿金来提高生活水平。例如，可以把补偿金的大部分入股，发展村集体经济，既能解决就业问题，也可以使资金得到有效利用，提高农民生活水平。也可以是政府积极扶持的自主创业，给予失地农民优惠政策比如减免税费等。

（2）建立能切实为失地农民服务的信息、培训平台。失地农民的生活技能普遍单一，对于城镇化生活短时间内也较难适应。政府可以建立服务平台提供帮助：一是建立就业信息平台。政府与相关的单位企业沟通交流，为失地农民提供岗位信息，帮助农民们找到适合自身的工作；政府把在外打工时间较早、诚信度高、思想活跃、有一定组织能力的能人组成劳务经纪人队伍，搜集各地用工信息，通过传帮带的方式带领乡亲外出务工。二是为农民组织技能培训班，针对用工单位需求和农民的需要，拓展培训机制，增强失地农民的就业能力和专业技术素质，以便于他们能够更好地适应城镇社会。

（3）完善养老保险、制定优惠政策，缓解失地农民生活压力。对于失业的失地农民应当根据新型农村社会养老保险的相关规定享受相应的养老保险待遇。失地农民的基本生活保障制度既要有别于城镇职工基本养老保险和其他社会保险，又要考虑与城镇职工基本养老保险和其他社会保险相衔接。建立失地农民基本生活保障制度，关键要落实保障资金。本着“群众能接受，政府能承受”，则采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。要按照“政策引导、适当补贴、农民参加”的原则，宣传引导被征地农民参加农村合作医疗，解决被征地农民的医疗问题，防止农村因病返贫现象的发生。同时，加强对养老保险资金的管理，确保养老金足额、准时发放，提高失地农民参保的积极性。失地養老保险制度将失地农民全部纳入社保，将从根本上解决被征地农民的长期基本生活保障的需要。失地农民作为弱势群体，应该有相应的优惠政策对其进行扶持。比如，在失地农民进行自主创业的时候，可以为其提供小额贷款、减免税费，在子女的教育问题上，减免被征地农民子女的学费，让失地农民子女平等地享受当地的教育资源。

（4）改革传统的城乡管理体制，促进失地农民适应城市，加强他们的城市归属感。在国家推进城镇化进程中，要努力改进原有的管理体制，消除城乡制度阻隔，将农民与城镇人员平等的对待，提高他们的经济和政治地位，确保他们享受到公平合理的社会公共资源。只有当失地农民真正适应了城市，才能逐步提高自己的生活水平。而失地农民的归属感加强了，也会大大缓解当前的矛盾，促进社会的和谐。

（5）完善征地补偿争议协调裁决制度，为失地农民提供必要的法律援助。失地农民属于社会弱势群体。他们社会地位低下、经济能力有限，缺乏相应的法律知识，在征地过程和其他社会活动中合法权益受到侵犯时，由于没有足够的能力支付因寻求救助救济所需要的成本（时间、金钱等），“法律面前人人平等”的原则就难以在他们身上得到体现。因此，要完善征地补偿争议协调裁决制度，同时，畅通救助救济渠道，为失地农民提供多种形式的法律援助，保护农民土地合法权益，让城镇化进程中农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。

4 结 论

城镇化进程中，只有建立和完善好失地农民的社会保障制度，失地农民才能安居乐业，城镇化的推进才能事半功倍，才更有利于统筹城乡发展和社会和谐！

参考文献：

[1]贾娟.被征地农民权益保障的法律问题研究[D].新乡：河南师范大学硕士论文，2012.

[2]张侃.不同类型失地农民征地补偿机制研究[D].武汉：华中农业大学硕士论文，2010.

[3]王锦国.新形势下如何解决失地农民社会保障问题的思考[J].农业经济，2012（6）.

[4]沈晓红.浅析失地农民的权益保障问题及对策[J].经济研究导刊，2008（7）.