欧志文 欧林之

[摘要]湘西州为国家重点扶持地区，离不开财政政策扶持。本文考察了湘西自治州产业结构存在的问题，探析湘西自治州产业结构存在问题的成因，并提出了促进湘西州产业结构调整的财政扶持政策建议。

[关键词]湘西自治州；产业结构；财政扶持政策

[中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）8-0008-03

湖南唯一的少数民族自治州——湘西土家族苗族自治州（简称湘西州），是全省經济发展最落后的地区。产业结构在工业经济没有得到充分发展的情况下过早呈现“三、二、一”的比例关系，出现了“超前软化”或“虚高级化”的特点。同时，农业大而不强，缺乏特色与优势；服务业大而不优，以提供传统的物品和服务为主，现代服务业发展滞后。在新的发展阶段和新的发展背景下，湘西州顺应国内、省内产业政策的要求与产业发展的大趋势，充分利用财政扶持政策，努力挖掘自身优势，合理调整优化产业结构意义重大。

1 湘西州产业结构存在的问题

实施湘西开发以来，湘西州产业结构虽经不断调整，但由于整体发展水平相对滞后，产业发展基础薄弱，产业结构仍然存在着明显缺陷。

1.1 产业结构不尽合理，“虚高级化”特征明显

作为全省唯一的少数民族自治州和经济最落后地区，湘西州产业结构目前“三二一”的比例关系，是在工业经济没有得到充分发展的情况下出现的，这实际上是一种产业结构的“超前软化”或“虚高级化”。我们采用2010年的数据进行优化评价，对比它们2007年的评价结果，发现2007年在产业结构合理化指标上，湘西州与全国、湖南省的差距不大。但是产业结构高级化指标则存在明显差距。2007年，湘西州产业高级化指标值得分只有57.08（满分100，下同），比湖南省的74.12低了17.04，比全国的89.23低了32.15。到2010年，湘西州产业结构合理化和产业高级化指标得分均有所上升，但是高级化指标得分仅为63.98，依然与湖南和全国存在较大差距，这表明湘西州的三次产业结构呈现很强的“虚高级化”特征。因此，在遵循提高经济总量，积极发展特色农业，继续发展第三产业等原则基础上，如何做大做强第二产业，仍是当前湘西州产业结构调整面临的一个突出问题。

1.2 传统产品仍占主体，产业结构层次低

从工业行业结构看，湘西州现有规模工业虽然门类较为齐全，但仍以采矿业和矿产品加工业特别是锰锌产品加工业为主，采矿业占规模以上工业经济的近70%；从工业产品结构看，目前档次低、品质差的传统产品，资源型产品或初加工产品仍占主体地位，缺乏高科技含量、高附加值、深加工、精加工的拳头产品和名牌产品。以矿产品为例，2010年全州矿业高新科技产品不足矿产品总值的24%；在第三产业中，传统的交通运输业、商业、餐饮业仍然是现阶段湘西州第三产业的主体，以提供传统的物品和服务为主。而现代服务业发展滞后。交通运输、仓储和邮政业在限额以上服务业主营业务收入占比超过一半（51.95%），而除金融业外，其他如信息传输、计算机服务业、房地产等现代服务业占比很低，总计占比没超过20%。可见，湘西州以传统产业为主体，产业、产品结构层次低，是导致资源配置效率低、结构系统整体效益差的根本原因。对于这样一个欠发达地区来说，加速产业转型升级不仅是要解决产业结构问题，更重要的是要解决产业结构效益问题。

1.3 农业结构不优，农产品加工滞后

一是农业生产结构不尽合理。2000—2010年，湘西州农业生产部门结构中种植业比重越来越大，到2010年接近了70%，而林业和渔业的占比明显下降，两者占比之和由2000年的14.6%下降到2010年的7.4%。在种植业、林业、畜牧业、渔业各部门的生产项目结构中，也未能形成全面、协调发展的格局。基本上是以谷类作物为主的种植业，以生猪为主的畜牧业，以鱼类为主的水产业。二是农业产品结构亦处于较低层次。高度专业化、优质化的原料生产基地数量少、规模小，除了50万亩椪柑初具规模外，烤烟、猕猴桃、茶叶、百合、草食牧业、旱杂粮等基地规模均未突破30万亩，而且片面发展传统产品、大宗产品和高产品种，名优特新产品少，农产品良种化、标准化程度低，品种杂，品质差，没有规模效应和品牌效应。三是农产品加工转化滞后。目前湘西州农产品保鲜、包装、储运体系等发展滞后，农产品加工企业规模小，设备工艺落后，以初级加工为主，产品附加值低。规模以上农产品加工企业的年加工能力不到50万吨，主要农产品加工转化率仅为15%左右，与发达国家的加工率（80%以上）相比还有很大差距。

2 湘西州产业结构存在问题的成因分析

造成上述问题的原因是错综复杂的，其成因既有作为边远山区、少数民族集聚区资源环境条件、经济社会发展水平的内在约束，也有市场变化、宏观调控等外部发展环境因素的影响。

2.1 政府扶持力度不够，宏观调控乏力

长期以来，湖南省对长株潭等发达地区的关注和扶持曾远远大于湘西等落后地区，缺乏从全局和战略的高度对湘西州的发展进行统一规划、统筹安排。虽然最近几年实施西部大开发政策，湘西州抓住机遇争取了一些项目和资金，但资金主要放在基础设施和生态环境建设等领域，不太重视特色产业特别是加工制造业的发展，致使工业化进程缓慢，工业竞争力和市场份额不高，因此湘西州经济快速发展缺乏强有力的产业支撑。一些大型投资项目如水电站建设、退耕还林等，主要是解决大中城市的能源短缺和环境保护问题，尤其是能源、矿产品开发项目，造成湘西州资源不断流出，而当地获利较少。同时在宏观调控上存在着手段有限、管理乏力、政策不配套等矛盾。因而湘西州的产业发展盲目性大，急功近利、布局分散、资源浪费、环境污染、效益低下等现象突出。

2.2 国家产业政策调整的影响

区域产业发展必须针对市场需求及国家产业政策的变化做出及时反应和调整，否则将错失发展良机。20世纪90年代，湘西州的烟酒企业两税入库占财政总收入的比重高达65%左右。但从2003年开始，中央对年生产能力在10万大箱以下的烟厂实行强制性关闭，2004年再过渡到年生产能力在20万大箱以下的烟厂实行强制性关闭。受国家产业政策调整的影响，湘西州被迫关闭了四家烟厂，湘泉集团作为湖南省最大的酿酒企业，经营出现困难，导致财政收入锐减，烟酒提供的税收占财税总收入的比重下降到2003年的18.79%。

2.3 人才、资金、技术等生产要素缺乏的约束

受经济社会发展水平的约束，在资金投入上，目前湘西州投资主体多元化、融资渠道全方位、多层次的格局尚未形成，企业融资困难，资金紧缺已成为产业发展和结构调整的“瓶颈”。特别是小微型企业，由于自身信用不够，融资手段有限，造成融资渠道不畅，资金严重匮乏。在技術、人才投入上，目前湘西州在技术推广、成果转化、人才培养、智力引进、市场开拓及信息服务等方面建设滞后，手段缺乏，难以适应产业发展和结构调整的需要。以研发投入为例，按湘西州“十二五”规划目标，全州2015年研发投入占GDP的比重要达到2%，意味着每年研发费用投入要达到12亿元。而2011年湘西州地方财政一般预算收入才25.16亿元，规划到2015年财政总收入才60亿元，资金的缺口和约束可见一斑。人才、资金、技术等生产要素缺乏，必然导致传统产业和产品所占比重大，技术密集型产业和产品所占比重小，产业结构、产品结构层次低，发展后劲不足。

3 促进湘西州产业结构调整的财政扶持政策建议

3.1 积极扶持战略性新兴产业

湘西州中药材资源丰富，号称华中“生物基因库”和“中药材宝库”，在生物医药等产业上具有较好的资源条件。同时，石英砂等光伏产业原材料资源丰富。要抓住国家发展战略性新兴产业的机遇，积极培育和发展生物医药、新材料、新能源、电子信息等新兴产业，不断提高新型工业化水平。①积极发展生物医药产业。充分发挥生物医药资源和民族医药文化资源优势，大力发展中药材生产基地，重点从原材料、中药饮片加工、药品三个方面，建设具有湘西特色的生物制药产业，努力把生物医药产业培育成湘西州重要的战略性新兴产业。②积极发展光伏产业。利用石英砂等资源，加快光伏产业发展，建立从硅料、硅材、硅片到太阳能电池组件及配套产品的完整产业链。③积极发展电子信息产业。以吉凤经济开发区为基地，以湖南马尔斯数码科技公司为龙头，以电子信息智能中心为平台，引进产业配套，大力发展电子信息产品制造和软件产业，打造湘西电子信息产业园。

3.2 大力扶持非资源型产业

要改变长期以来湘西州产业发展对能源的依赖过高的情况，切实提高资源型产业的资源开发集约化、规模化水平，发展清洁能源技术，提高规模效益、延长产业加工链条，形成资源利用效率高、产品种类多的优势产业集群。运用高新技术和先进工艺改造提升传统优势制造业，重点改造和提升冶金、纺织、建材、食品、造纸等传统制造业，引导产业结构与产品结构的升级换代，向集约化和集成化方向发展，使传统产业在新的技术起点上，重新焕发出新的生机。同时着力发展特色优质农产品，推动优质粮油、蔬菜、烤烟、茶叶、林产、中药材等优质农产产业化进程。

3.3 重点扶持第二、第三产业

财政支持能源、原材料等基础工业建设，重点引导改造一批骨干企业，提高工艺技术和装备水平，加快淘汰落后产能企业，实行内涵式发展。湘西州第三产业发展过程中要着重提高第三产业的科技含量，重点引导优化提升文化旅游业，利用湘西自然生态景观、人文历史文化等旅游资源十分丰富的条件，充分挖掘民族文化精髓，激活湘西文化活力，提高湘西旅游魅力，把文化旅游产业打造成为全州战略性支柱产业。着力打造特色旅游品牌，进一步开发旅游商品，提高旅游承载能力；创新发展商贸流通业，依托文化旅游产业，拓宽服务领域，提高服务层次，增强服务功能，逐步形成结构合理、功能完善的现代商贸流通体系。注重提升交通运输、邮电通信、教育科研、技术服务等部门服务经营水平，促进服务手段、产品创新。

3.4 创新政府扶持的方式

改革以项目直接拨款为主的科技经费支持方式，建立以基金等金融手段支持研发和产业化的财政支持机制。财政资金应更多地用于激励研发人员。加大湘西州产业普惠性政策支持的力度，减少对企业点对点的资金支持，对湘西州有良好外部性的创新产品实行后补贴和需求侧支持等措施。

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