财政高等教育支出绩效评价研究

2014-05-30白艳芹

西安石油大学学报（社会科学版） 2014年2期

梁芳白艳芹

(西安石油大学油气资源经济与管理研究中心，陕西西安710065)

0 引言

财政高等教育绩效拨款是指依据对学校的绩效考评结果，来确定学校拨款的模式。它既有利于解决校际之间占有政府拨款的公平问题，也是提高政府教育资金效率和效益的重要经济手段。

近年来，我国政府不断加大对教育的投入。2012年中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算。为促进高等学校(以下简称高校)的发展，我国预算安排资金1 352.5亿元，比上年增长24%。巨额的教育经费首先要保证其使用的效率性。《国家教育事业发展第十二个五年规划》明确提出，要建立健全教育标准和绩效评价制度，制定科学评价政府、学校和教师的教育绩效评价指标体系，将高等学校的绩效同政府对学校的奖励性、竞争性教育拨款挂钩，完善高等学校财政支出绩效评价体系。由此可见，高校自身要发展壮大，构建以绩效为导向的资源配置机制势在必行。财政高等教育支出绩效评价体系是高校提高其资金使用效率、进一步争取更多的财政性教育拨款的依据。因此，本文引出了财政高等教育支出绩效评价指标体系研究的课题，既为财政高等教育支出绩效评价指标体系的构建提供一些理论性的参考，也是对财政高等教育支出绩效评价相关理论的一种完善。

1 相关研究综述

(1)公共财政理论。20世纪70年代西方出现了“滞胀”局面，以詹姆斯·麦吉尔·布坎南和戈登·图洛克为首的一批经济学家集中研究了社会公共需要及满足这一需要的产品——公共物品问题。他们认为，自由市场制度是建立在等价交换原则之上的，只有那些具有排斥性质的可交换的财产权力的私人产品才能进行市场交易。而公共产品不具有这些性质，所以公共产品的交换行为难以产生，消费者与供给者之间的联系由此中断，由此出现虽然存在市场需求，但却没有市场供给的问题，这时政府若予以介入，提供这类产品，就能弥补市场的这种局限性。教育属于准公共产品，其投资主体是国家。而在财政资金有限的情况下，保证财政资金分配的合理性则是其前提条件。因此，对财政高等教育投资的绩效进行评价和分析，以保证财政高等教育投资的效率性和效益性是很有必要的，因此财政高等教育支出绩效评价最重要的就是要有一套科学合理的绩效评价指标体系。

(2)委托代理理论。上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。“委托代理理论”早已成为现代公司治理的逻辑起点。委托代理理论是契约理论的主要内容之一，其主要研究内容是委托代理关系。所谓的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。在此，授权者则是委托人，被授权者就是代理人。在高等教育财政支出活动中，政府作为纳税人的受托人，有权管理和使用财政高等教育资金，但为了避免道德风险和逆向选择行为的发生，政府作为受托方要接受纳税人的监督，并进行绩效评价。

(3)人力资本理论。20世纪60年代舒尔茨提出的人力资本理论为财政高等教育支出奠定了理论基础。在该理论中舒尔茨明确提出人力资本的收益高于物质资本，并强调了经济发展的关键是增加人力资本投资。这在受教育者个人身上则表现为受教育程度的积累。高等教育对于我国经济社会的发展起着举足轻重的作用。2001年崔玉平用教育综合指数法计算出我国高等教育对经济增长的贡献率为0.48%。因而，高等教育投资是实现区域经济发展最为重要的因素之一，人力资源的数量和质量都将影响区域经济发展。

2 财政高等教育支出绩效评价指标设计的基本原则和方法综述

2.1 基本原则

刘国永认为绩效评价指标的设计原则主要包括客观性原则、统一性原则、间接性原则三个方面［1］30－35，而以上三个原则的提出依据为:

(1)客观性原则。绩效指标的设计要周密、合理、客观，要能涵盖学校的重要业绩，所有绩效指标的设计，必须能够获得数据支撑，凭数据说话。对于不能直接获得数据但又十分重要的指标，可通过调查问卷等辅助方法予以解决。

(2)统一性原则。学校种类繁杂，不同的学校类型其发展定位和培养目标各异。若针对不同类型的学校设计不同的评价指标就会增加评价的难度，也不符合成本效益原则。而所有高校都有相似的职能，因而根据高校的职能——人才培养、教育科研和社会服务制定统一的绩效评价指标则具有普遍意义。

(3)间接性原则。与经济效益相比，学校的社会效益更为重要。而社会效益又不易于量化，因而有必要通过一些间接指标来反映高校的直接成果，如以毕业生就业率为主，结合学生、教师满意率来评价教学质量等。对此，廖开锐［2］18－24也持相同观点。张仿松认为财政教育投资的原则主要包括系统性、相关性、层次性、可行性和重要性五个方面［3］91－94。绩效评价的3E 原则是指绩效评价的效率性、经济性、效益性。杨琳认为财政教育支出绩效评价的经济性旨在克服财政支出活动中严重浪费和分配不均等问题;而效率性则体现了政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面的要求;所谓有效性则是财政教育支出的成果，需要结合当前效益与长远效益来衡量［4］155－159。

2.2 指标设计的方法

绩效评价指标的设计方法主要有逻辑分析法、标杆法、关键成功因素法、综合平衡计分法。这些方法在国外的公共部门和非营利组织中都得到了广泛的应用。我国学者大多采用逻辑分析法对此进行了研究，该方法主要用来分析一个项目的投入过程以及结果之间的关系。如:马国贤认为逻辑分析的过程与绩效存在着结果导向的关系［5］110－114，辛斐斐以因子分析法为基础，对职业教育财政支出绩效评价进行了相关研究，并实证研究了江苏省14个城市的职业教育财政支出绩效［6］50－55。

根据以上分析，绝大多数研究还是应用逻辑分析法。与其他几种方法相比，逻辑分析法主要是从财务角度对财政高等教育支出进行的绩效评价，它是最直观、最简单易懂且较易于操作的方法。但是，与其他几种方法相比，该方法对于财政高等教育资金使用的综合性绩效及长远性绩效的衡量略有不足。

3 财政高等教育支出绩效评价指标体系研究综述

绩效评价，最重要、最核心的就是要有一套科学合理的绩效评价体系。近年来，对财政高等教育支出绩效评价指标体系的研究是国内教育界研究的热点之一。并就如何构建这一指标体系，学者们从不同的角度进行了研究。其中包括对国外财政高等教育支出绩效评价指标体系的研究、对通用指标体系的研究、专门针对高等教育绩效评价指标体系的研究，还有具体到高校某一方面的绩效评价指标体系研究等。

3.1 国内学者对国外财政高等教育支出绩效评价指标体系的研究

楚江亭通过对我国教育发展指标体系构建的现状与经济合作发展组织(以下简称OECD)教育发展指标体系的对比认为:我国的教育事业发展统计公报并不能代替我国的教育发展指标体系，并提出我国必须尽快建立与我国社会发展相适应的我国自己的教育发展指标体系［7］12－17。王唯通过对OECD教育体系的研究，认为教育指标体系具有系统决策、反映效益、过程监测及可比功能，提出我国应建立一个较为完善的教育信息统筹系统［8］1－5。刘明堂通过对 OECD 教育指标体系的变迁研究，认为政策相关性和政策敏感性是教育指标体系的生命力［9］67－69。陈学军提出 OECD 教育指标体系的一个显著特点就是变动性与发展性，而这种变动和发展既与指标开发理论研究的深化有关，也与政策焦点的转移有关，还与统计技术和数据基础的改善有关［10］25－29。

由以上论述可以看出:我国学者对国外财政高等教育支出绩效评价指标体系的研究主要包括教育指标体系的内容、功能及发展性几个方面。这些论述比较全面地提出了我国财政高等教育支出绩效评价指标体系的未来发展方向。但是，基于我国目前的财政支出状况及高等教育支出状况，如何构建一套适合我国高校发展实际情况的指标体系还有待于进一步研究。

3.2 通用指标体系的研究

对于通用绩效指标体系的构建，有学者按照投入产出的逻辑顺序进行了研究。朱志刚把公共教育支出绩效评价指标体系按照教育经费投入、使用的各个基本属性划分，分解为教育投入的努力程度、教育投入的进步程度、教育资源配置的合理性和教育投入利用效率四大评价指标，这种分法比较全面地涵盖了教育经费的投入、配置和使用效率的各个方面［11］87－119;王敏以财政高等教育资金运行和监管机制为主线，把财政高等教育资金的绩效划分为支出的过程绩效(包括配置绩效和耗用绩效)、产出绩效、成果绩效和监管绩效五部分［12］130－133。吕炜、王伟同依据公共教育支出绩效的内涵以及教育支出本身的过程特性，构建了一套多层次的指标体系，并运用主成分分析法对该指标体系进行了检验，且对各省的公共教育支出绩效状况进行了整体性评价［13］22－24。张仿松通过财政高等教育投资的投入、活动、产出、结果和影响，构建出包括宏观绩效与微观绩效、社会绩效与经济绩效、长期绩效与短期绩效这六方面的绩效评价体系。

也有学者从公平和效率的角度进行了相关指标体系的构建。李玲把教育经费支出绩效分解为宏观效益和微观效益，其中主要以规模效益和结构效益为重点对公共性的宏观效益进行评价;廖楚晖强调将教育领域的公平和效率两个基本目标综合考虑以作为评价教育支出整体绩效的依据［14］27－108。吴建南和李贵宁以公平和效率为主线，将指标体系按类别进行分解，设计了教育财政支出总体情况指标、教育财政支出目标达成情况指标、教育财政支出合规性情况指标、教育财政支出直接影响指标和教育财政支出间接影响指标［15］25－31。丛树海选取了 7 个评价指标，并从经济性、效率性、有效性3个维度构建了公共教育支出的绩效评价体系。朱文军从教育发展目标与教学资源配置、教学资源利用与发展能力、人才培养质量和科研成果三个方面探讨了建立高校教育支出绩效评价通用指标体系。

以上各种研究无论是从逻辑角度还是从公平效率角度，都较为全面地设计了财政高等教育支出绩效评价指标，但在相关指标设计的过程中，部分指标数据的可得性以及指标的可操作性会受到一定的限制。

3.3 针对财政高等教育支出绩效评价指标体系的研究

对于财政高等教育支出绩效评价指标体系研究具有代表性的刘国永把高等教育财政支出绩效评价指标体系分解为资源投入、产出与效果、发展能力三部分。具体包括:3项一级指标、14项二级指标和26项三级指标。如图1所示:

图1 财政高等教育支出绩效评价指标

另外，根据不同类型的高校建立相关的绩效评价指标体系是近几年学术界研究的热点。杨琳从经费投入、支出、产出和效果四个方面搭建了高等职业教育财政支出绩效评价指标框架。辛斐斐、刘国永从因子分析法的视角，构建了职业教育财政支出绩效评价体系及模型，实证研究了江苏省14个市的职业教育财政支出绩效。盛明科、唐检云从研究生教育质量的基本内涵和维度出发，提出了一个包括物质条件投入、导师队伍建设、培养管理情况和外部评价四个维度组成的研究生教育质量评价指标体系设计的宏观框架。

除此之外，还有学者从更加细化的方面进行了相关研究。谢虹从资金运作能力评价和教育发展能力评价两方面总结了高等职业教育财政支出的绩效评价体系研究;王丰从财务角度构建了包括财务运行绩效、财务发展绩效和财务综合绩效三个方面［17］247－249的高校财务绩效考核指标体系。严全治选取省级政府的高等教育投入水平、增量水平、事业费投入的稳定性、省区内高等教育发展的协调程度四个一级指标、依据我国31个省区市1999—2009年的高等教育财政投入数据，结合专家问卷调查数据，运用层次分析法，构建了省级政府高等教育财政责任履行状况考评指标体系［18］24－31。

4 结语

目前，国内学者对我国财政高等教育支出绩效评价体系研究的方向越来越深入，研究方法也从单纯的规范研究向规范研究与实证研究并重过渡，指标体系的构建也日趋完善，但这些研究还存在一些不足，需要加以完善，大致如下:

(1)指标体系的构建有待进一步改进。针对财政高等教育支出绩效评价指标的构建主要是以投入产出为主线展开的，而且其所涉及的内容基本都是财务数据，与整个社会大环境(如人口因素)的衔接略有不足。

(2)以开阔视角采用更多的方法。国外的公共部门和非营利组织广泛应用的绩效评价指标包括逻辑分析法、标杆法、关键成功因素法、综合平衡计分法等。而我国学者的研究方法大多集中于逻辑分析法上，因此借鉴先进国家经验以更开阔的视角采用更多的方法进行研究势在必行。

(3)保证评价内容及指标体系的开放性。比如评价主体可以根据评价目标自身的特点，对相关的指标数据进行相应的取舍，同时，为了更加翔实地说明自身某些方面特殊的绩效，评价对象还可以根据自身绩效的特点进行相应的评价内容及指标设计，而不应只局限于已有的指标体系。

(4)指标体系的完整性有待加强。在指标体系构建方面，学者们大都强调了评价体系本身的完整性和系统性，而对于制度性、主观性、社会性因素较少涉及，如学校的管理制度、师生的心理状态、人口因素等。并且众多的财政教育支出绩效评价指标体系并不没有考察教育资金的筹措渠道以及政府间的分担问题，因而未来研究则要着眼于指标体系的完整性。

(5)注重理论与实际的结合。财政高等教育支出绩效评价指标的设计最终是为财政教育支出服务的，应加强理论与实际运用的相互衔接。

［1］刘国永.财政高等教育支出绩效评价指标设计原理、方法及运用［J］.教育与经济，2007(3).

［2］廖开锐.浅谈财政高等教育支出绩效评价指标体系的构建及应用［J］.教育财会研究，2011(4).

［3］张仿松.我国财政教育投资绩效评价指标体系研究［J］，学术研究，2010(12).

［4］杨琳，徐挺.高职教育财政支出绩效评价研究［J］.高等工程教育研究，2009(5).

［5］马国贤.教育支出绩效指标难题的破解路径［J］.华中师范大学学报:人文社会科学版，2008(5).

［6］辛斐斐，刘国永.职业教育财政支出绩效评价体系研究:因子分析法的视角［J］.教育与经济，2011(3).

［7］楚江亭.关于建立我国教育发展指标体系的思考:兼论OECD教育发展指标体系的主要内容［J］.教育理论与实践，2002(4).

［8］王唯.OECD教育指标体系对我国教育指标体系的启示［J］.中国教育学刊，2003(1).

［9］刘明堂.OCED教育指标体系的变迁研究［J］.教育发展研究，2009(13).

［10］陈学军.OECD教育指标体系概念框架及其内容的演变与发展［J］.比较教育研究，2006(8).

［11］朱志刚.财政支出绩效评价研究［M］.北京:中国财政经济出版社，2003.