■ 郭春华/鲁楼楼

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

完善县级政府土地行政责任 切实保护耕地资源

■ 郭春华/鲁楼楼

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

县级政府是我国土地行政管理的重要层级，承担着土地资源可持续利用责任、维护土地市场秩序责任以及维护土地权益责任。县级政府履行责任过程中在土地利用总体规划编制和执行、耕地保护责任、维护土地市场秩序责任及土地权益保障责任等方面存在问题。其原因在于：对土地财政过分依赖；土地信息公开程度低；土地行政责任模糊；监督体制不健全；责任落实评估缺乏合理的衡量标准；责任追究制度环境存在缺陷；“官本位”影响责任履行。政策建议：完善县级财税体制；制定和落实土地信息公开制度；完善土地行政责任的监督机制；明晰责任，完善土地行政责任评估及追究制度；树立责任意识，建立共同责任机制。

县级政府；土地；行政责任

0 引言

随着工业化、城市化进程的不断推进,各行各业对土地的需求与日俱增。近几年来,我国的耕地面积以每年数十万公顷的速度递减,人地矛盾非常尖锐。如何有效地开发利用土地、保护耕地成为当今中国面临的重要问题。我国各级政府是土地行政管理的主体,而市、县以下的政府结合地方实际执行国家宏观土地政策。虽然土地管理法规定国务院代行国有土地所有权主体资格,由于土地的地域性和不可移动性等自然特征决定了地方政府行使着事实上的土地所有权。县级政府的土地行政责任是否明确、能否得到有效履行,关系到我国土地政策目标实现程度,关系到保护耕地国策、保障粮食安全的宏观政策能否落实。明确县级土地行政责任能够更好地实施问责,约束县级政府违法违规管地、用地行为,减少土地冲突。

1 县级政府土地行政责任的内容

根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等相关法律法规、制度政策规定,我国县级政府土地行政责任的主要内容见表1。

2 县级政府土地行政责任履行存在的问题

2.1 土地利用总体规划编制和执行方面

2.1.1 编制文本与事实存在出入

提供准确的土地利用基础数据是保证土地利用总体规划编制合理性和科学性的基础。但部分县级政府对卫星遥感和地理信息系统等信息技术手段运用不够,土地利用现状图和规划图依旧采取传统的手工绘制,数据更新跟不上；而且有些县级政府为了保证建设用地供应,即便土地利用状况发生变化,也未及时进行修改,导致了土地利用现状图与实际用地情况存在较大的偏差[1]。

2.1.2 编制主体单一

全国土地利用总体规划（2006-2020）中规定编制各级土地利用总体规划要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。县级土地利用总体规划属于基层规划,应当充分发挥公众的参与作用,现实中却闭门编制,很少有社会公众的参与。

表1 县级政府土地行政责任的内容

2.1.3 规划随意调整和修改

《土地管理法》中明确土地利用总体规划批准后就具有了法律效力,不得随意调整和修改。但新增建设用地指标通过逐级分解,到县级就出现了指标过少的情况,无法满足建设的需要。为了获得更多的建设用地,避免基本农田征收上报国务院批准,县级政府通过调整规划改变基本农田位置,方便项目征地。

2.2 耕地保护责任方面

2.2.1 违法占用耕地的面积大

随着城镇化的不断发展,城市建设需要占用大量土地。县级政府作为土地征用的主体,为了获得更多的建设用地,违法违规占用耕地进行建设。据统计, 2005-2011年县级机关平均每年违法占用耕地面积约占土地违法总面积的43%。具体见表2。

2.2.2 划定与补充的耕地质量较低

《土地管理法》第34条规定基本农田保护区的划定权由县级政府掌握,但法律对基本农田的质量规定不明确；《基本农田保护条例》中第10条,将“可以改造的中低产田”也纳入基本农田保护区,导致县级政府往往“划劣不划优”、“划远不划近”,方便政府征地。1997年我国就提出并实施耕地占补平衡,但是目前县级政府为了完成耕地占补任务往往存在着“占多补少、占优补劣”的现象,导致耕地质量下降,影响耕地生产能力。

表2 2005-2011年县级机关土地违法面积 单位：公顷

2.2.3 投资偏好影响耕地保护的投入

原则上政府在耕地保护资金的投入与耕地保护的效果正相关,投入多,有利于耕地保护,反之亦然[2]。但是耕地保护对地方政府而言为完成国家下达的粮食订购任务,而对增加地方政府收入、政绩没有任何作用。因此,县级政府缺乏对耕地保护进行资金投入的积极性；相反,更加热衷于土地经营带来的经济快速发展以及政绩的提升,并将土地出让收入主要用于城市维护建设。

2.3 维护土地市场秩序责任方面

2.3.1 工业用地仍大量协议出让

在县域范围,土地市场发展相对不平衡。为吸引投资,大量建设用地仍通过行政划拨、协议方式供应,特别是工业用地主要采取协议的方式供应。由于协议出让的工业用地价格仅占招拍挂出让工业用地价格的1/3[3],协议出让工业用地致使土地资产流失严重。

2.3.2 划拨土地非法入市，干涉土地出让

土地市场规范的表现之一就是严格按照土地利用总体规划控制土地进入市场。大量划拨土地非法入市,私下交易；政府机关与企事业单位“合作”,将原本划拨土地改造成商业用地,获得土地收益。部分县级政府在经营性土地出让中假招标、假挂牌、假拍卖,出让结束前透露底价,使土地招拍挂出让流于形式,造成土地市场的混乱,破坏了土地市场公平交易的环境。

2.3.3 限制基准地价发挥作用

基准地价是土地有偿使用的重要价格标准,并且应定期修订和公布。但是许多城镇至今未制定基准地价,而已制定的基准地价也没有根据市场的供求情况进行及时更新；不按规定公开经营性土地出让信息或公开不及时、不充分,甚至部分县级政府还把基准地价作为政府的内部资料,严格保密。

2.4 土地权益保障责任方面

2.4.1 对土地财产权的侵犯

部分县级政府无视《土地承包法》中“土地承包期限延长30年不变”,干涉农民土地承包权,强迫农民在种植粮食作物的土地上种植果树,甚至为了土地征用,强权收回家庭承包地；在实施城乡建设用地增减挂钩过程中,为获得更多建设用地指标,强迫农民上楼、合村并居,将宅基地变为农田。

2.4.2 征地补偿不充分

对补偿安置款未能及时、足额到位支付,甚至在没有发放政府补偿款的情况下强行占用耕地。此外,部分县级政府对征地补偿款到位情况缺乏监督,致使乡镇政府或村委会肆意截留、挪用本来就较低的征地补偿,江苏某乡镇截留农民补偿款及安置费近5000万元,将其作为镇政府的收入[4]。

2.4.3 农民参与受限

农村集体土地所有权归该集体经济组织的全体农民共有,农民理应参与征地方案和补偿方案的制定,并充分表达自己的意见和意愿。但征地和补偿方案仅实施公告,被征地的位置和补偿标准都是由政府单方面制定,失地农民只能被动接受。个别政府在征地中暗箱操作,与企业勾结,以公共利益的名义来行私利,由于参与受限,农民无法对政府征地行为的合法性提出质疑[5]。

3 影响县级政府履行土地行政责任的原因

3.1 县级政府对土地财政过分依赖

1994年分税制实施后,一方面,县乡两级的税源分散,且多是征收成本较高的税种；另一方面,土地相关税费由地方政府独享,土地相关收入占地方财政收入中的比重越来越高,使得处于财政困境之中的县级政府对土地的依赖也越来越强[6]。由于土地存在较大的级差收益,土地出让不仅直接获得较高的土地出让收入,而且可间接获得稳定持续的税收收入。县级政府作为征地组织、实施的主体以及土地一级市场的垄断提供者,通过修改土地利用总体规划的办法扩大建设用地范围,加快农转非的速度,以致耕地逐年减少。

3.2 土地信息公开程度低

土地信息公开程度低具体表现在以下几个环节：征地报批前没有将征地的用途、位置和补偿标准等事先告知被征地集体和农民并征求意见；在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”,整个征地过程中农民始终处于“失语”状态[7]。组织征地的县级政府几乎掌握了所有的信息,和农民集体经济组织以及农户之间存在着信息不对称局面。

另外,由于县级土地市场起步晚、发展慢,土地公开交易平台少,行政权力在土地出让中起主导作用,所有的出让信息由政府垄断。有些地方政府把基准地价作为部门的内部资料,严格保密,实施寻租,影响土地市场的秩序。

3.3 土地行政责任模糊

3.3.1 政策法律对土地行政责任规定模糊

首先,对于土地行政责任的规定分散于各类土地相关的法律政策中,没有统一的土地行政责任法规；其次,受到传统的“宜粗不宜细”立法思想影响,责任、义务法律用词简单、笼统,仅限于原则性规定,且权力规定多于责任规定；最后,不同法律对相同责任界定不一致。如《物权法》与《土地管理法》对征地补偿的费用界定不一致,前者不仅包括了土地补偿费,还包括被征地农民的社会保障费用,后者仅仅包括土地补偿费。

3.3.2 不同责任主体之间的责任界限不明确

以土地管理部门为主的各有关涉地部门之间的权责交叉,甚至相悖,影响责任履行的效率；政府与国土资源部门之间的土地行政责任模糊：县级政府是本行政区域土地行政的直接责任主体,现实中主要由国土资源部门直接承担大量本是政府承担的监督管理职能,导致一旦追究土地违法责任,往往由国土资源部门代替政府去承担；岗位责任不清,政府和部门内部不同岗位职责不清：正副职之间,行政执法人员中承办人、审核人、批准人之间表现的尤为明显,以致“应担责任而不担、不应担责却担”[8]。

3.4 监督体制不健全

土地行政信息链条过长,中央政府难以准确、及时地获得土地利用的具体信息,仅依靠基层政府的层层上报[9],信息的不对称导致中央政府难以对基层政府进行有效地监督；政府内部的土地监督部门,受到同级政府和上级业务部门的双重领导,由于在财政、人事方面受到了同级政府的掣肘,难以独立发挥监督作用。相对来说,由于司法独立性,司法机关的监督理应是最有效的,但司法机关财政资源仍由当地政府划拨、受其牵制,因此难以对行政权进行严肃审查、追究,失地农民也无法获得有效的司法救济。社会监督太弱,由于土地信息公开不全面,社会公众难以掌握重要的监督信息,难以施展话语权,无法监督政府的土地行政行为。

3.5 责任落实评估缺乏合理的衡量标准

一是上级领导是下级政府主要的绩效评估主体,下级政府把上级政府意愿和期望作为一切工作的出发点,忽视公众的要求。二是以经济发展特别是GDP的增长作为政绩考核的主要标准,这样,县级政府为了在短期内取得成绩,一方面滥用征地权,加快农转非的速度,获得土地出让收入；另一方面为吸引投资,促进县域经济发展,专门制定了土地优惠政策,以低价或零地价的方式出让。三是绩效考核缺乏法律和制度的保障,导致绩效评估及指标设定时没有一定的依据和标准,绩效考核随意性大,影响了绩效评估对行政行为的约束力。

3.6 责任追究制度环境存在缺陷

一是法律缺失。中央只是在颁布各类法律法规规章中穿插了对政府土地行政责任追究的一些规定,没有制定专门性的法律法规；地方上虽然制定了土地问责的办法,但都是暂行规定,缺乏稳定性、权威性；法律法规在对土地行政责任追究的规定中行政主体的自由裁量权较大。二是责任追究和惩罚力度过弱。现实中由于各类责任界限不清,以致不同性质的土地违法违规行为都以罚款、引咎辞职等方式进行追究,以相对较轻的责任惩罚代替更为严重的责任追究。责任追究的不确定性导致较低的处罚成本,间接纵容了县级政府土地违法违规行为。

3.7 “官本位”观念影响责任履行

“官本位”观念的本质是对政治权力的追求与向往,淡化责任意识,漠视公共利益[10]。我国正处于社会的转型时期,由于传统政治体制的遗留,民主政治体制还没完全确立,因而受传统“官本位”观念的影响较深,导致县级政府在土地行政过程中为了多出政绩、获得晋升,出现了滥用行政权力、忽视责任,没有认真维护民众土地方面的权益,扩大土地征用的权力,大量农用地被征作建设用地,并通过低价出让吸引投资；漠视失地农民的生存和发展的权利,征地补偿标准低,甚至拖欠、挪用农民的“保命钱”；垄断一级市场的供应,行政干预土地出让,影响了土地资源的优化配置。

4 完善县级政府土地行政责任履行的政策建议

4.1 完善县级财税体制

首先,应当缓解县级政府的财政压力,缩小其承担财政支出的责任项目比重。其次,缓解县级政府对土地出让金的依赖：一应当扩大对共享税的分享比例,发展土地相关的税收,保证财政结构的合理性；二将土地储备中的土地严格限定存量土地,增量土地不得纳入土地储备的范围,抑制土地出让金对县级政府的诱惑。最后,完善中央对县级政府的直接转移支付,缩短转移支付的渠道,防止层层截留；同时引导对财政薄弱的县级政府的资金投入,例如可以加大对县级政府耕地保护资金的支援,减轻县级政府财政支出压力。

4.2 制定和落实土地信息公开制度

首先,利用现代信息技术,建立土地信息数据库和土地信息公开查询制度,推广电子政务,便于土地所有者和使用者能够利用公开的信息来监督政府土地利用和管理。其次,明确要求各级政府将涉及征地的相关信息作为政府信息公开的重点内容。在征地报批前,政府应将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等实施公告,并听取意见。为避免违法用地,县级政府应出示国家批准的征地审批手续。最后,明确土地出让信息公开为行政机关的法定责任,基准地价应及时向社会公开、更新,避免政府暗箱操作、实施寻租行为,创造公平竞争的市场环境。

4.3 完善土地行政责任的监督机制

从权力外部角度,完善公众监督和媒体监督：公众是土地行政中重要的利益相关者,其监督可以约束政府违规违法行为；媒体监督能及时揭露政府违法、腐败行为,对其构成强大的舆论压力。

从权力内部角度,首先,完善政府的上下层级监督；其次,建立专门的土地监督部门,并实施垂直管理,拥有独立的财权和人事任免权；最后,建立法院的独立审判监督机制。在土地行政过程中,特别是土地征用中,面对公众因对政府的违法征地行为、补偿安置行为不满而上诉法院时,人民法院可以积极、公平地做出判决,督促政府履行责任,维护公众的合法权益。

4.4 明晰责任，完善土地行政责任评估及追究制度

首先,界定不同层级政府、不同部门以及各岗位主体的责任,制定统一的土地行政责任法律法规体系,并且按照不同层级政府土地行政责任的特殊性,分章概括予以区别；认真界定不同形式的责任内容,特别是行政责任与法律责任,实行过罚相当原则。

其次,建立合理的土地行政责任评估标准,不仅仅包括GDP的增长、土地出让收入等经济方面的指标,还应当包括生态指标（本区域内耕地特别是基本农田的数量和质量）,以及民生指标（失地农民社会保障满意度,主要表现在安置补偿方面）；同时,要在评估主体的选择上注重多元主体共同参与,保证评估的广泛性、合理性、客观性。

最后,完善责任追究制度。①赋予责任追究主体相应的追究权力和权利,以便及时发现问题、追究相关主体的责任[11]：建立独立的土地行政责任追究机关,专门负责对侵占或者破坏土地资源行为的追究及行政处罚,司法机关则负责对严重并触及刑法的土地行政行为进行刑事追究。②完善土地行政追究的法律法规,明确责任标准,缩小自由裁量空间,避免在认定和追究责任的过程中出现处责罚不相适应。③强化责任追究力度,使土地违法行政的风险及成本增大,从而迫使行政主体科学地行使手中权力、认真履行相应的责任。

4.5 树立责任意识，建立共同责任机制

加强培训教育宣传,通过职业道德教育,使行政人员树立正确的权力观和责任观,尊重民众的土地财产权,树立可持续的土地利用价值观。重视组织文化建设,行政组织文化对行政组织中的行政人员具有很大的影响力,通过组织文化建设,可以形成一种道德评价氛围,使行政主体的行为趋于符合公共利益的价值取向。

建立共同责任机制。首先,协同县级政府与上级土地管理部门的责任目标。在土地管理中,上级国土部门关注的是土地的可持续利用,保障其生态价值；而县级政府更注重当地的经济发展,开发利用土地的经济价值。受二者牵制,县级土地管理部门无法树立明确的责任目标。如果县级政府与上级土地管理部门建立了一致的责任目标,则有利于本级土地管理部门进行有效的土地利用和开发。其次,主要涉地部门分中有合。土地行政责任的落实,是以政府为领导,土地管理部门为主体、各涉地部门共同完成的,在保证各部门责任清晰的前提下,部门之间相互协调,形成合力,保证分中有合,如耕地保护需要国土、规划、农业部门之间彼此合作,共同完成。

[1]曾辽广.对土地利用总体规划存在问题及其对策的探讨——以《惠东县土地利用总体规划(2010-2020年)》为例[J].特区经济,2013(12):188-190.

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[3]王贺嘉,宗庆庆,陶佶.竞次到底:地市级政府工业用地出让策略研究[J].南方经济,2013(9):37-51.

[4]王伟健.农民的补偿款成了镇政府收入[EB/OL]. (2013-04-09)[2013-12-05].http://nongye.ce.cn/ hydt/201304/09/t20130409_692216.shtml.

[5]刘艳梅.农民土地权益保护存在的问题及对策分析[J].河北法学,2008,26(11):107-110.

[6]黄国龙,蔡佳红.“土地财政”的分税制根源及其对策[J].宏观经济研究,2013(6):3-8.

[7]刘邦凡,王宏禹,甄华英.我国农村征地补偿制度的缺陷及其解决途径[J].经济纵横,2009(1):74-76.

[8]高向军,孙英辉,彭爱华,等.完善机制,让责任各得其所——土地违法问责制与耕地保护共同责任机制研究之一[J].中国土地,2011(12):48-52.

[9]容志.政策变迁中的中央与地方博弈[D].上海:复旦大学学位论文,2008:76.

[10]朱岚.中国传统官本位思想生发的文化生态根源[J].理论学刊,2005(11):115-118.

[11]田文利,张艳丽.试论建构我国科学完整的政府责任体系[J].探索,2008(2):49-53.

Improving the Land Administrative Responsibility of County-level Government and Protecting Cultivated Land
in Real Earnest

GUO Chunhua, LU Loulou
(College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095,China)

The county-level government, as one of important parts of national land administration, has the responsibilities of the land resource sustainable use, maintaining both the order of land market and land rights and interests. This paper argues that the reasons behind the performance of responsibility lie in the fact that: over-reliance on the land finance, low degree of openness of land information, fuzzy land administrative responsibility, unsound supervision system, lack of a reasonable measure for assesment of the implementation of responsibility, accountability system shortcomings, and official standard thought. This paper expresses some opinions on the above-mentioned problems: improving the fiscal and taxation systems at the county level, and supervision mechanism of land administrative responsibility, as well as the system of evaluation of land administrative responsibility; working out and implementing the land information disclosure system; fostering a sense of responsibility and establishing a common responsibility mechanism.

county-level government; land; administrative responsibility

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）07-0017-06

2014-02-22；

2014-04-06

国家社科基金项目（11BZZ052）

郭春华（1963-），女，江苏省扬中市人，南京农业大学公共管理学院副教授，理学硕士，从事土地行政管理研究。