杨英杰

8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改预算法的决定。

预算是国家的财政收支计划，财政预算制度不仅涉及经济体制，也涉及政治、社会、文化和生态文明体制。新预算法被称为“经济宪法”，足见其重要性。

预算制度改革对全面深化改革具有深远意义。一方面，预算能力是国家能力的重要支撑，预算是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段；另一方面，行政体制改革，由经济建设型政府向提供公共服务型政府持续转变，也需要我们深化政府预算制度改革。中共十八大提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，十八届三中全会提出“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”。这次预算法的修订，便是落实十八大和十八届三中全会精神的重大举措。

新预算法有两个较为重大的突出的亮点。其中之一是全口径预算，政府收入全部纳入预算。预算法修正案中将政府全部收入和支出都纳入预算。

全口径预算涉及全面规范、公开透明预算制度的建立。新预算法指出，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。这四大预算可以说完全涵盖了政府收支分类的全部内容。如何在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡，建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入公众的监督范畴，还有大量的工作要做。

全口径预算是预算公开透明的基础，如果预算仍是犹抱琵琶半遮面，其中的暗箱操作，难免给一些腐败分子以无穷的遐想。为什么国人总是羡慕一些发达国家当官不易，多花一顿饭钱都能被选民和媒体穷追不舍，甚至被弹劾或引咎辞职，是因为发达国家预算制度的完善，政府收入笔笔有来源，政府支出项项有监督。议会通不过，政府想做事，门儿都没有，甚至导致政府关张。而反观我国，预算的审查、更改、执行等，问题多多，主要领导一支笔，随时可支出。君不见一些城市大拆大建，马路像装了拉链，一会拉开一会合上，多数预算中并沒有体现，更改预算老百姓更是不知情。这一方面反映了预算审查修正的公开性及时性不够，同时也暴露出人民代表选举制度的亟待完善问题。

新预算法第二个亮点是允许省级政府可在限额内举债，地方债务纳入规范管理。原预算法第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，由于财税体制改革滞后，地方政府年度预算形式上平衡、不列赤字，实际上大量的政府性债务在体外循环。预算法很大程度上被架空，甚至形同虚设。

曾经，允许省级政府通过发行地方政府债券举借债务是一个重大突破。但也存在巨大的隐性风险：谁也不相信政府会破产，谁也不相信政府借钱不还，本届政府还不了下届政府接着还，地方政府还不了，还有中央政府兜底；由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。因此，新预算法修正明确强化人大立法和法律监督地位对于约束政府财政扩张具有重大意义。

公众参与预算力度不够是预算不能做到透明公开的重要因素。首先要发挥人大在政府预算管理中的“守门”“把关”作用，进一步加强全国人大常委会预算工委和地方各级人大常委会的专业力量，用好人大及其常委会的专业人才与专门机构，发挥其对政府全口径预算决算的专业监督。

其次要充分发挥社会舆论监督的作用。为保证公民参与预算的审查和监督的权力，一要建立政府预算定期公告制度。政府财政部门应将预算、决算及其他相关信息公正、及时和完整地公布在官方网站和公开刊物上，并提供详细的说明，以便社会公众查阅和监督；二要构建公众参与预算审查和监督的渠道，保障公民预算参与权的实现；三要发挥舆论媒体的监督作用。通过充分讨论、各种观点的辩论，提高公众参与政府预算的积极性，推动政府预算的全面规范、公开透明。

新预算法的全面实施，必然要求相关法律法规的不断完善，要求中央和地方政府博弈规则的不断完善，要求人民代表大会制度特别是人民代表选举制度的不断完善，等等。必将倒逼国家治理体系朝着现代化之路挺进，必将推进国家治理能力现代化水平的不断提升。因此，新预算法的通过及实施，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一步。