蒋涛 孙巧 桑旦多吉 普布次仁

【摘 要】西藏自治区党委、政府始终以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，高度关注民生、重视民生、保障民生、改善民生。特别是党的十六大以来，国家和自治区把保障和改善民生作为各项工作的首要任务，坚持发展为了人民，发展成果由人民共享，千方百计提高人民生活水平，推动社会事业全面发展。现以米林县羌纳乡为例，针对惠民政策实施情况进行调查分析。

【关键词】惠民政策 农牧民 调查分析

Analysis of Tibet Huimin policy effect survey

Taking Milin County Qiang Na Xiang as an exampleJiang Tao Sun Qiao Sang Dan Duo ji Pu Bu Ci Ren

Tibet Linzhi area of University of Tibet College of agriculture and animal husbandry 860000

Abstract： Tibet Autonomous Region Party committee， the government has to solve the interests of the people are most concerned about， the most direct， the most realistic as the focus， attention to people's livelihood， attach importance to people's livelihood， the people's livelihood， improve people's livelihood. Especially since the party's sixteen， the state and the autonomous region to safeguard and improve people's livelihood as the primary task of the work， adhere to the development for the people， the fruits of development are shared among the people， make every attempt to improve people's living standards， promote the all-round development of social undertakings. Taking Milin County as an example to Qiang Na Xiang， Huimin policy implementation situation investigation and analysis.

Keywords： investigation and analysis of farmers and herdsmen policy Huimin

第一章：西藏惠民政策发展历程

西藏和平解放以后惠民政策的发展历程是在中国共产党的领导下和全国人民的支援下，根据中央指示，采取重大措施进行生产建设，改善人民生活，发展西藏经济，在极其恶劣的自然环境中和极端落后的基础上摆脱贫困。改革开放以来，中央先后五次召开西藏工作座谈会，针对西藏经济社会发展中的突出问题和全国对口支援西藏工作作出了一系列重大决策，制定了一系列有利于西藏经济社会发展的特殊优惠政策。加大对西藏的扶持力度，千方百计扩大就业，不断改善城乡人民生活。全面总结60年来西藏经济社会发展的历史进程和历史经验，对于深刻体会21世纪初西藏惠民政策发展的历史背景与发展基础、系统研究惠民政策的推出对农牧民的影响具有非常重要的理论意义。

1.1 西藏解放初期制定的一系列惠民政策

1949年中华人民共和国成立，结束了中国半殖民地、半封建社会的黑暗历史，实现了国家统一、民族团结和人民自立，给苦难深重的西藏人民在祖国大家庭中掌握自己的命运带来了希望。西藏和平解放后，中央大力对西藏经济的扶持。1952年5月，首次发放无息农贷30亿元旧币，到1958年，共发放无息贷款270多万银元。同时还向贫困农牧民发放无息贷种、贷粮和无偿提供生产工具。兴修水利，建立现代工厂、银行、贸易公司、邮局、农场和学校等。采取各种措施帮助农牧民发展生产，开展社会救济、救灾活动，免费为农牧民防疫治病。

1961年4月21日正式下达了《中央关于西藏工作方针的指示》特别强调指出：所谓发展，主要的就是发展农牧民的个体经济，不要害怕农牧民富裕起来。我们在西藏的一切政策和基础，就需要放在农牧民富裕上。

1978年9月西藏自治区党委颁发了《关于农村经济政策若干问题的规定》和《关于牧区人民公社八个政策的规定》，要求化小生产和核算单位，扩大自留地和自留畜，鼓励社员发展家庭副业，在牧业上加强经营管理，生产队对畜群作业组实行定产、定工、超产奖励的“两定一奖”制度，在分配上实行国家、集体、个人利益“三兼顾”的原则。

1980年3月，中央召开了第一次西藏工作座谈会，形成了《西藏工作座谈会纪要》，要求从西藏实际出发，实行“放、免、减、保”四字方针，采取特殊政策让农牧民修养生息，发展生产，尽快富裕起来。在党中央的领导下，充分行使民族区域自治权力，正确执行党的民族干部政策，实行修养生息政策，减轻农牧民群众的负担。自治区党委和人民政府制定了具体的治穷致富政策：一是给农牧区生产队、组、户下放生产经营自主权。二是免征牧业税收，取消一切形式的派购任务。三是废除一切形式的用工摊派任务，减轻群众负担。四是保障城市职工、居民生活必需品的供应。

1984年3月，中央在北京召开了第二次西藏工作座谈会，决定进一步放宽政策，确定“土地归户使用，自主经营，长期不变”，“畜牧归户使用，自主经营，长期不变”。

1994年7月23日，第三次西藏工作座谈会，针对农牧民继续实行“两个长期不变”政策，免征农牧业税。鼓励个人开垦农田、荒滩、荒坡，种植农作物和种树种草。对农用生产资料继续实行财政补贴。国家将逐步增加化肥供应和农用柴油指标，给予西藏免征乡镇企业所得税的优惠政策。

2001年，党中央又召开了第四次西藏工作座谈会，决定进一步加大对西藏发展的扶持力度，在“十五”计划期间由中央政府投资建设117个项目，并给予较大数额的财政补助，为西藏各项事业的发展带来了更大的生机。

1.2 近年来的西藏惠民政策

2010年1月18日至20日，第五次西藏工作座谈会在北京举行，胡锦涛指出，经过民主改革50年特别是改革开放30多年来的不懈努力，西藏已经实现了基本小康，西藏发展已经站在新的历史起点上。推进西藏跨越式发展，要更加注重改善农牧民生产生活条件，更加注重经济社会协调发展，更加注重增强自我发展能力，更加注重提高基本公共服务能力和均等化水平，更加注重保护高原生态环境，更加注重扩大同内地的交流合作，更加注重建立促进经济社会发展的体制机制，实现经济增长、生活宽裕、生态良好、社会稳定、文明进步的统一，使西藏成为重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地。“十一五”以来，国家共投入31.4亿元实施西藏农业开发项目，比“十五”时期增长了10倍。规模空前的建设投入不仅增强了西藏农牧业发展的后劲，而且有力地改善了农牧民的生产生活条件。

2011年10月以来，我区5451个驻村工作队、2万多名工作队员紧紧围绕“建强基层组织、维护社会稳定、寻找致富门路、进行感恩教育、办实事解难事”五项任务，履职尽责，蹲守一线，艰苦奋斗，使全区深入开展创先争优强基惠民活动取得了阶段性成效。西藏自治区强基惠民办公室副主任岗青介绍，全区各地（市）、县（市、区）安排专项资金用于强基惠民活动，其中拉萨市已落实活动专项资金1.18亿元，日喀则地区落实6200多万元，山南地区落实9200多万元，林芝地区落实4500多万元，那曲地区落实5400多万元，昌都地区落实9000多万元，阿里地区落实1500多万元，为强基惠民活动顺利开展提供了有力保障。

自强基惠民活动启动以来，区发改、财政、交通、水利、农发、林业、电力等部门筹资359.27亿元，相继启动“创先争优强基础惠民生农村公路通达攻坚工程”、“农村水利建设专项行动”、“扶贫农发直通车行动计划”、“创先争优强基础生态惠民行动计划”、“强基惠民光明工程行动计划”，为强基惠民活动深入开展提供了有力支持。

2012年11月8日党的十八大召开，为确保到2020年实现全面建成小康社会的目标，十八大报告提出：“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。”为千方百计增加居民收入，报告还提出了“两个同步”，即：居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。这充分体现了实现发展成果由人民共享的思路十八大报告在“必须坚持走共同富裕道路”的论述中提出：“使发展成果更多更公平惠及全体人民。”人们注意到，自十六届四中全会提出构建和谐社会目标以来，我们党把保障社会公平正义摆到了更加突出的位置。

第二章 西藏惠民政策在米林县羌纳乡实施情况

2.1安居工程实施情况

2006年，自治区党委、政府从解决农牧民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，作出以“安居乐业”为突破口的社会主义新农村建设的重大决策部署。“十一五”期间羌纳乡安居工程建设情况：为了切实改善全乡农牧民居住条件，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，充分体现党和政府对农牧民的关怀，羌纳乡力争用5年时间完成2677户的农牧民安居工程建设。

2.2八到农家项目实施情况

“八到农家”是我区推进社会主义新农村建设的一项系统工程，是自治区党委、政府保障和改善民生的重要抓手，目的在于从根本上改变农牧民生产生活条件，让农牧新群众过上科学、文明、健康的生活。“八到农家”中的“村村通水”工程，把水龙头装到了家门口，让广大农牧民群众用上了清洁、卫生的水，截止2012年，羌纳乡累计解决了2677余人的饮水安全问题。全乡共建设农村饮水安全工程590处，解决了2677农牧民饮水安全工程完成率达100%。2010年，“户户通电”工程全部竣工投运，全乡实现了乡、村、户全覆盖。全乡农牧民都用上了电。全乡590户通电率达100%。“村村通邮”的实施，彻底改变了县以下农牧区没有邮政服务机构的状况，让羌纳乡的群众切切实实感受到了邮政带来的方便。广播电视“村村通”工程自1999年开始实施，到2008年底建成各类“村村通”站点。截止2012年，全乡广播电视综合覆盖率分别达到100%，为了进一步改善农村人居环境，加快社会主义新农村建设步伐，进一步丰富新农村建设内涵，羌纳乡根据上级下拨资金情况先后在9个村实施了农家书屋建设，村卫生医疗室设备完备、综合文化体育设施建设、村级广播文化信息资源共享、流动电影服务、太阳能公共照明、村庄道路建设、万村千乡市场工程、村庄绿化美化、村庄垃圾污水政治等工程。截止2012年，9个行政村各项基础设施建设完成。

第三章 支农惠农政策对羌纳乡群众的影响

3.1农牧民的生活变化

“安居工程”的实施，使羌纳乡的农牧民居住环境和卫生条件显著改善，农村消费市场进一步激活。“八到农家”工程的实施，使羌纳乡的面貌发生了巨大改变。不管你到哪个村庄生态良好、环境宜人、村容整洁随处可见。家电下乡、农机补贴政策让村民们看得到电视，买得起冰箱，用得来洗衣机。操作收割机在田间进行收割粮食。九年义务教育以及“三包”政策使羌纳乡的小孩都上得起学。现在米林县有1所标准化医院，羌纳乡有1所中心卫生院，每个村里有卫生室，形成了以县、乡、村为基础的三级卫生服务网络体系，而且羌纳乡配备了一台救护车，有效解决了农牧民看病难问题。全乡所有村民都纳入了社保范围，真正实现了老有所依、老有所养。“村村通路、村村通水、村村通电”羌纳乡的农牧民摆脱了出行不便，人畜共饮、酥油灯照明。大多数的农牧民都买上了小轿车，家里装上了自来水，用电照明实现了城里人的生活。全乡逐步建成了固化网、移动网和卫星通信网，实现了“村村通电话”、“乡乡通宽带”。随着农村党员现代远程教育系统的深入推进，以及手机藏文资讯等信息化应用网络平台建设，农牧区的通信和信息化状况得到有效改善。从最原始的手摇电话到国际先进水平的程控交换机、移动通信，从单一的电报、电话语音服务，到目前技术先进、内容丰富、选择多样的3G服务，现代通信工具让羌纳乡的村民生产生活方式悄然发生着改变，在信息引领致富的路上大踏步迈进。

3.2农牧民思想变化

随着各项优惠政策的落实、各类补贴的发放，农牧民的生活也是发生了翻天覆地的变化，同时也切切实实的感受到了党的关怀，政府的关心，村民的思想也在潜移默化中改变着。现在通过“安居工程”的实施农牧民“等、靠、要”的旧思想得到了改变，勤劳致富的观念已植根于广大农牧民之中，他们都想着如何挣更多的钱，修建更宽敞明亮的房子，过上更加舒心的好日子。乡里的年轻人也不在是天天喝酒玩乐，而是学习各种科学种植技术，勤奋努力的致富。农牧民对于小孩上学观点得到了转变，全力支持小孩上学，现在全乡小孩上学率100%。消费观念随着生活水平的提高，生活质量的提高逐步改善，以前是生活水平差，通过种植有一点经济收入就没有其他经济来源，经济来源单一，出了日常开销和温饱问题就没有其他的开销。现在在国家多项优惠政策的支持下，农牧民的经济收入多了，解决了温饱问题后现在他们开始渐渐的用多余的钱购买电视机、电冰箱、洗衣机、小轿车、收割机等等。同时也开始学习科学种植养殖技术进一步增加收入。2011年全区进行的争先创优强基础惠民生活动，在驻村干部的感党恩教育中，进一步加强的了农牧民的爱国、爱党观念，同时也让农牧民真正体会到“安定团结是福，分裂动乱是祸”。提高农牧民的维稳意识，坚决抵制达赖集团的各种分裂活动，确保家园和谐安定。

3.3农牧民收入变化

近年来，西藏自治区大力发展特色农牧业经济，积极组织劳务输出，同时包括温室大棚、水渠、路面硬化等在内的基础设施建设工程的增多，促使农牧民收入结构发生重大变化，收入来源趋于多元化；农牧民收入的持续增长为提高消费水平提供了保障，农牧民的消费结构也有从以往的生存型消费向发展型、享受型消费转变。

随着农村劳务经济的迅猛发展，农牧民劳务收入快速增加，家庭经营收入已不再是农牧民收入增加的唯一来源，劳务收入成为农牧民增收的一大亮点。同时，羌纳乡在各村发展了1-2个特色农牧产业项目，特色产业已成为农牧民新的收入增长点。截至2013年11月，70%以上农牧民参与了无公害蔬菜、优质油菜、优质青稞、优质大蒜、牦牛、白绒山羊、藏猪、藏鸡等特色产业项目，项目区群众实现人均增收约2000元。

第四章 惠民政策在实施中遇到的问题

4.1当地政策宣传力度不强，支持力度不够

一方面，羌纳乡的农牧民对西藏支农惠农政策的了解情况良好，但是得知相关政策的主要途径却是媒体，通过村干部告知的很少，电视里播出的是国家制定政策，实施到地方必须会有结合地方实情的做法，如果不能得到当地的村委的政策传达，仅听电视上的宣传报道，村民在享受国家政策时就出现了和地方政府的矛盾，另一方面，村内的宣传阵地的缺乏，广播设备陈旧。有线广播是村内很好的宣传手段。但是在我们实地走访中发现，喇叭做起来了，但是却没有得到维护。

4.2村委班子战斗力不足

调查结果表明，羌纳乡的政策落实情况并没有什么大问题，因此，我们认为阻碍羌纳乡建设与发展的关键不在政策落实好，而在于村委班子的工作力度，在我们的驻村一年的生活中发现，村委的主要干部都具备很强的责任心，但是依然存在以下方面的问题，缺乏实用的制度，缺乏先进知识，学历偏低，缺乏创新精神，这些问题的存在致使当地村委凝聚力，战斗力和影响力不强。先进性作用发挥不出来，带领群众搞建设的能力弱，难以带动当地的发展。

4.3村民思想落后。

羌纳乡农牧民知政策，用政策的意识提高了，但思想却没有跟上意识的脚步，一方面，村民的眼界没有打开，思想还很狭隘，对于利己的政策农牧民趋之若鹜，但是涉及到公共建设，需要村民们投工投劳的话，或者所提供的一些补贴没有达到农牧民的要求农牧民就显得不乐意配合。类似于公路修建，水渠修建，土地平整，果树高端嫁接等重要工程，政府需要耐心的为村民讲解或是提高投劳补贴，农牧民才配合工作，这已是阻碍整个村建设发展的重要因素，另一方面，村民受教育程度不高，继续学习的现象少之又少。村级的农家书屋无人问津。

4.4当地基础建设落后

当地的农业科技建设，公共基础建设薄弱，据多数村民反映，当地农业生产主要还是依靠手工劳作，依然是传统“靠天吃饭”的生产模式，而土地的平整，公路的整修，水利电力保障，这些都是我们此次走访过程中村民反映得最多的问题，调查结果显示，羌纳乡村民认为村里的工作重点应该放在发展农业科技上， 村民认为应放在公共基础建设上，可见，基础建设和村级建设发展的前提和保障，如果基础建设没做好，后面的工作难以开展。

第五章 针对遇到的问题提出的相关建议

根据调查结果和调查结论 我们对当地村委提出以下建议。

5.1加大政策的宣传力度

在落实西藏支农惠农政策上，村委应当将符合本地实情的作法清晰告知农牧民，通过召开村民代表大会，村广播，以及每个村建设宣传栏等方式扩大政策和村务的宣传力度。

5.2加强村委班子建设

村委班子对于一个村的建设与发展应当起到引导作用，因此我们认为村委班子建设的好坏直接影响村子建设的好坏，我们鉴于在调查结论中指出的村委班子建设存在的问题提出以下建议：

目前，羌纳乡的各个村的管理还没建立起完整的管理制度，体系，通过观察，我们发现目前羌纳乡各村最需要完善的，有三方面的制度，会议制度，信息公开制度，财务监督制度，羌纳乡各村将会议制度由全民会议制度改为代表大会制度，任然存在问题，村委会应该根据这些问题建立起更完善的会议制度，然后予以实施， 坚持村务公开，可以通过开设村务公开栏，将村民们关注的时点，热点、焦点问题公之于众，保持政务的透明度，避免再出现村民对村干部做了什么一无所知的情况，建立起完备的财务监督制度，让村民们了解村里的钱都用到哪里了，并且妥善解决过去遗留下来的历史问题，唯有解开了村民心头的结，大家才会心甘情愿的去为村里的建设做贡献。

提高村民综合素质 调查表明，许多村民的自身素质没有跟上，导致他们对西藏支农惠农政策的享受过程中出现“个人本位主义”的情况，因此要定期对村民进行思想教育，工作，努力培养其全局观和整体观，还要对村民劳动技能加强培训，要充分调用村里的资源，如村广播站，宣传栏，农家书屋等公共资源，加大力度实现这些资源利用与更新。避免广播站，宣传栏 闲置以及农家书屋有名无实，以全村的名义邀请农业专家到当地解决农户在生产过程中的问题，逐步引入新的种植技术，提高劳动效率。

加强基层建设工作，据调查反映，村里的多项基层设施工作都处于停滞或刚刚起步状态，村部需要修善，公路还要继续铺设，宣传广播系统要能起到实用，土地平整必须推进，所以加强基础设施建设工作应当是当地开展各项工作的重中之重，要加快基础设施建设还得首先解开村民的心结，提高村民的收入，创立供销合作模式，争取上级政府支持。

5.3进一步开展扶农助农政策的宣传教育活动

扶农助农政策涉及到财政支农、农村义务教育、农村合作医疗、农民文化生活等多个方面，激发广大农民建设新农村的积极性和创造力，努力把各项扶农助农政策落到实处，让广大农民群众切实得到实惠。

5.4提高补贴标准

在国家不能大幅度提高粮价的客观条件下，针对种粮比较效益太低，农民种粮积极性仍然不高的现状，国家应对粮食直补、农资综合直补、良种补贴的标准再提高，以解决农资价格涨幅大大超过国家对种粮农民补贴的问题。

5.5简化各项补贴名目、种类

如粮食直补、农资综合补贴其计算依据相同，补贴数额相同，应该合并为粮食暨农资补贴；退耕还林的粮食补贴和管护现金补贴均以退耕面积为依据，也可合并为一种退耕还林综合补贴。通过对财政补贴的合并，可大大减少补贴的运行成本。另外，能繁母猪补贴中，应考虑将种猪纳入其中，最好是在生猪价格开始上涨时就相应提高补贴标准，价格开始下跌时又相应减少补贴的标准，通过补贴的杠杆调节，避免农户盲目扩大或减少养猪规模，生猪价格平稳运行，农户持续受益。在补贴发放的时间要求上，不能分项制定，应该统一发放，无论补贴的种类有多少，发放的次数一般以夏秋两次为宜。

参考文献

[1] 赵曦.中国西藏区域经济发展研究.[M]中国社会科学出版社，2005. 9-20.

[2] 从量到质的飞跃--西藏“十一五”发展综述[N].西藏日报，2010.11.1.

[3] 西藏为强基惠民活动每年安排10亿元专项资金.[EB/OL]. http：//xz.people.com.cn/GB/n/2012/1107/c138901-17689310.html[2012.11.7]

[4] 冯毅 陈秉谱 落实惠民政策问题和建议.[J] 农业科技与信息 2012.（20）

作者简介：蒋涛 籍贯 四川省武胜县 现在在西藏大学农牧学院图书馆从事数字化图书馆的建设与管理，助理馆员，地址 西藏林芝地区西藏大学农牧学院图书馆。