王吉发 秦超 李露萍

摘要：针对近年来政府类项目融资的快速发展以及融资过程中存在的问题，从融资平台的外部环境和内部运行两个方面进行剖析，建立由15个指标构成的综合评价风险指标体系，采用层次分析法确定了各个指标的权重，建立风险预警模型，并对辽宁省政府债务和融资平台的现状进行分析，选取样本融资平台进行综合评价，对存在的风险提出相应的对策建议。旨在降低政府类融资平台的风险，为政府科学合理的开展政府类项目融资提供依据。

关键词：融资平台；地方政府；AHP；风险预警；融资规模

中图分类号：F224；F812.45

一、引言

近年来，我国各城市都处在一个高速发展的阶段，相应的各地政府对城市建设的需求也在增加，但地方政府的各种建设与政策的实施不可避免的受到了自身财力的限制，加之我国现行预算法规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债”，致使资金短缺成为了地方政府进一步运行的障碍。

所谓的政府类项目融资，本文将其定义为地方政府通过建立以政府信用为担保的平台公司向银行贷款来为地方政府运行的项目筹措资金，并通过项目自身预期的收入和资产对外承担债务偿还责任的融资方式。当前，我国各地方政府建立的融资平台是拉动国内投资的重要力量。这类政府融资平台是政府类项目融资实现的关键，为政府保增长、扩内需、调结构、促民生，以及扭转经济下滑趋势发挥了重要的作用[1]。

我国各地方政府为了推进城市化进程、促进经济发展，通过设立大量政府担保的融资平台从银行借贷融资。这些地方政府融资平台虽然缓解了政府压力并拉动了地方经济的回升，但是同时也存在隐患。这是由于当下政府融资平台的大量建设，产生出了一系列政府信用以及信贷风险。这些融资平台可能存在的高负债风险，对各地方政府乃至我国的经济发展将会产生巨大的潜在风险。政府融资平台的债务状况关系着金融机构的整体健康，甚至会影响整个宏观经济的平稳发展，不容小觑[2]。

那么，对于政府类项目融资所存在的这些问题，怎样科学地度量地方政府融资平台风险并规范地方政府融资平台发展就成了研究的首要问题。由此，本文将从对政府偿债能力测算、风险预警体系构建两方面建立基本模型和分析框架，再通过对辽宁省政府融资平台的实例分析，进而提出推进其可持续发展的政策建议。

二、基本模型的建立

对政府类项目融资的规模以及风险的研究，首先是要了解目标政府的融资规模，并且测算目标政府的偿债能力，以此来估算此政府的举债规模是否在可承受范围[3]。

（一）政府偿债能力测算

计算政府偿债能力，也就是计算政府可以承受的最大债务规模。在现有债务规模下进行融资规模分析：

设目标政府当年可用于偿还本息的资金y；年增长率q；第i年用于偿还本息的资金yi。

则第i年用于偿还本息的资金为：

yi =（1+q）i

设当年政府的负债规模（即融资债务余额）x；债务偿还期限n年，每年等额偿还；年利率r（不考虑货币时间价值）；第i年应偿还的本息zi。

n年内偿还的债务本息总额：

n年可用于偿还债务的资金：

当z=c时，表明政府还本付息的财力与所需偿还的债务相等，此时达到了政府可承受债务规模的最大值，此时有：

即得出政府的债务规模x与可用于偿还本息的资金y之间的数量关系[4]。

（二）风险预警体系构建

总体来看，通过平台公司的现代企业化运作，各地方政府的融资方式将更加科学，资金的使用效率普遍提高。但无论是从宏观经济运行的角度，还是从微观管理的角度来看，地方政府融资平台都存在一定的风险。由此，综合债务规模对经济的影响等因素，构建融资平台风险类型和影响因素的分析框架，进一步对其风险规模进行深层次分析，对降低地方政府融资平台风险、规范平台发展具有重要意义[5]。

本文中的风险预警体系，主要通过对风险评价指标进行构建、评估，最后建立预警模型，并给出风险等级判断标准。

1.风险评价指标体系构建

地方政府融资平台风险是一个综合性、系统性的概念，必须构建一个层次分明、结构完整、指标可比的评价指标体系。在指标的设计上，定量指标选择了部分统计指标来满足可比性。其次，根据地方政府实际情况以及其融资平台发展的特征来选取定性指标，适应实际。

在本研究中，将政府融资的风险评价指标划分为外部环境指标以及内部运行指标两大部分。

地方政府融资平台的外部环境指标主要是从平台运行的宏观经济状况、国家政策和区域经济环境、制度环境以及地方政府信用等能反映融资平台在未来一段时间发展基础的方面来设计。在本研究中包含宏观经济环境指标、国家政策及相关法律指标、区域经济环境指标、地方政府信用指标。

内部运行指标，主要从地方政府融资平台的微观风险因素来设计，包括地方政府融资平台本身的财务风险因素和管理水平等，这里选取的主要指标是从政府设立的融资平台运行的方面来建立的。

2.使用AHP法进行综合评判

层次分析法（Analytical Hierarehy Process，AHP）是将与决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础上进行定性和定量分析的决策方法。这种方法的特点是在对复杂决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法。针对所选取的定性和定量结合的指标以及本文所研究的问题，APH可以满足我们的评价工作，并使研究顺利开展下去。AHP法确定指标权重步骤如下：

（1）建立问题的递阶层次结构

首先把问题分解为元素，将这些元素按不同属性分组，即形成不同层次。某一层次的元素作为准则，对下一层次元素起支配作用，同时也受上一层次元素的支配。

（2）构造两两比较判断矩阵

上下层的隶属关系确定后，对每一层中各元素的相对重要性给出判断。以数字1～9 为标度表示同一层次中两元素重要性之比aij，1、3、5、7、9 分别表示前者相对于后者同等重要、稍微重要、明显重要、强烈重要、极端重要，2、4、6、8 则介于此之间。

假设由n个预警指标C1，C2，…，Cn，由上述比例标度对各项指标的相对重要性进行比较判断，获得相对重要度值aij，构成判断矩阵Ra

（3）因素的权重计算

首先计算判断矩阵的每一行因子乘积Mi

，i=1，2，3，…，n

再计算Mi的n次方根

最后对向量 做标准化处理

即是所求的特征向量，即各因子加权时的权重。

（4）一致性检验

由于判断矩阵是人为赋予的，取得各因子的权重后要进行一致性检验。这样才能保持多因素评价思想逻辑的一致性，使各评价之间协调一致，而不会出现内部矛盾的结果。这也是保证评价结论可靠的必要条件。其计算步骤如下：

①由公式

计算判断矩阵的最大特征根；

②由公式

计算一致性指标；

③查找平均随机一致性指标R.I.（见表1）

④计算一致性比例

当C.R.≤0.10时，判断矩阵通过一致性检验，否则就要调整，直至通过一致性检验[6]。

（5）计算各层元素的组合权重

将得出的权重计算结果按由上而下的顺序进行逐层组合，计算最低层元素相对于总目标组合排序的权重向量。再对整个递阶层次模型的一致性进行再次检验。

（6）计算综合隶属度值集B

设某类中n个指标的单因素评价矩阵为Rk，由单因素评价矩阵Rk及评语集U，可得各具体指标的评分：

3.预警模型

由Bk及指标权重Wk，可得出该类的评价结果Uk，

令

重复上述计算步骤，将S中的3个因素子集Sk （k=1，2）看成是S上的单个因素，按各Sk在S中所起作用的大小分配权重；由各S的评价结果Sk （k=1，2），得出最终的风险预警模型为：

综合隶属度U即是评价对象S得到的测评总分[7]。

4.风险等级评判

第一，划定预警区间。地方政府融资平台风险评价指标体系的功能是完成指标筛选、修正以及处理。若用来判断指标状态，进一步可以汇总求值并得出综合评分，它需要在一个完整、动态的风险预警机制的基础上才能发挥作用。指标的警戒度是按照确定的风险阀值划分的，在这里把预警指标划分为：I良好、II正常、III低度、IV中度、V高度五个等级[8]。

风险档次集V=[V1 V2 V3 V4 V5]，V1～V5分别表示良好、正常、低度风险、中度风险、高度风险（见表2）。

第二，地方政府所建立的融资平台公司应按照所对应的预警指标来采取相应的管理行为。如果目前指标均处于表2的良好与正常区域内，则可以定期向各部门报告并提示正常运行；一旦处于风险区域内，则应提出预警警告，并按照风险程度采用对应的措施，以防止风险失控。

三、辽宁省实证分析

对辽宁省的实证分析如下：

（一） 辽宁省政府融资平台情况

辽宁省政府性债务其实由来已久。但在全国范围来看辽宁省各级政府债务规模不大，所占比重不高。截至2010年末，辽宁省共有184家融资平台公司，辽宁省政府性债务余额（不含大连市）共计3921.6亿元，其中政府负有偿还责任的债务为2676.9亿元，占2010年财政总收入73.6%。经调查分析，辽宁省地方政府的部分融资平台存在债务负担较重、盈利能力较差的现象，其中一部分平台还存在较大的偿债压力。到2010年末，政府负有偿还责任的政府性债务余额的比重较大，而负有担保责任以及其他相关债务责任的比重相对较小。全部融资平台中有超过1/3的平台公司的资产负债率指标超过国际通认较为合适的指标60%。融资平台经营实现盈利的只占约1/3，而持平和亏损的较多，经营业绩较差。另外，一些融资平台2010年的收入并不能偿还当年到期的债务本息[3]。

（二）辽宁省政府债务状况

经分析，辽宁省各级政府2010年的政府负有偿还责任的债务占总体债务的比率大于50%，其债务负担尚在可承受范围之内。对这些政府性债务的总体偿债率大于20%，比例在国际公认的偿债率警戒值范围内，目前偿债压力不大。但是，从全省范围看，有5个市本级和4个县（区）政府性债务的债务率高于100%。此外，还有6个市本级和10个县（区）政府性债务债务的偿债率不到20%，均超过警戒值，债务风险较大。

另外，辽宁省部分地区政府性债务的偿还对其土地出让收入的依赖性较强。2010年，全省范围内，有54%的政府性债务是承诺以土地出让收入为偿债来源的。部分地方政府甚至出现当年可支配土地出让收入无法偿还负有偿还责任的债务余额的情况。

尽管当前辽宁省的总体债务水平较低，但是从上述情况看来，有部分地区的政府性债务风险比较突出。总体看来，辽宁省各地方政府的债务规模尚处于可控范围内，但是结构不尽合理，偿债资金来源对土地出让收入的依赖性过强，不利于地方政府的长足发展。在实际中，各地区也曾出台办法和规定来规范政府性债务的管理，但是并不完善。因政府性债务对地方经济的发展有极大的影响力，并且其风险不容忽视，对政府性债务以及政府性融资的研究显得尤为重要。

（三）辽宁省政府融资平台风险类型及影响因素

目前，中国各地方政府的债务十分复杂，融资风险也逐步加大，形势不容乐观。总的来说，债务融资的规模普遍偏大，结构却不尽合理；债务透明度较差，偿债能力参差不齐，并且违约率较高，缺乏有效管理[9]。辽宁省也具有以上特征，形势比较严峻。

现阶段，辽宁省政府融资平台债务风险的诱因是多方面的。主要表现为外部环境包括经济政策环境和政府信用等非财务因素风险，以及融资平台公司内部运作所存在的包括资本和管理等方面因素的风险。

辽宁省政府融资平台风险主要体现在以下几点：

1.资金不足、自身负债率过高、融资风险较大

辽宁省地方政府融资平台的资金来源单一是造成资金不足的首要原因。目前地方政府融资平台的资金来源主要集中在银行。但融资平台自身可能存在负债率过高、财务比例失调的情况。在这种情况下采用银行作为贷款的主要渠道就不得不加高融资贷款的成本。

其次，辽宁省地方政府融资平台的自身负债率过高。一方面，一些地方政府的融资平台存在着资金来源不实的现象，甚至有一些地方政府为解决融资问题向融资平台注入不实资产来浑水摸鱼。另一方面，辽宁省地方政府融资平台的总体负债水平偏高。这就造成在过度负债的情况下可能出现的偿债困境和违约现象，甚至一部分贷款最终成为银行的不良资产。另外，地方政府融资平台的贷款期限通常较长，加上政府担保，融资平台的风险不易暴露，较为隐蔽[10]。

2.法人治理结构不健全

辽宁省目前缺乏针对此类融资平台法人的管理规范，对其的治理结构也不健全。在管理上，人员的配备并不合理，例如融资平台多任命政府官员担任高层管理人员，他们却缺少企业经营管理经验及风险防范意识，不利于融资平台的良好运转。

3.融资状况不透明

辽宁省地方政府融资平台的融资状况并没有做到透明公开，这样使得政府和银行不能掌握平台的资金运转状况，更是加大了政府的融资运作的风险。

（四）预警实证研究

针对辽宁省实际情况，本文选取了辽宁省某政府融资平台进行研究，依据平台公司实际情况，首先建立对应的风险评价指标体系如表3所示，并依据此评价指标体系建立相应的风险预警指标体系，以及融资平台的风险指标预警界限（见表4），可以得出相关的指标评分结果，如表5。

通过综合计算，得到此融资平台的综合得分为60.4847，通过与融资平台风险指标预警界限表对照，可以得出结论，该地方投融资平台基本安全，但是存在风险隐患。

（五）总结

虽然通过测算，该政府融资平台是基本安全的，但是在大量政府融资平台存在的环境下，每一个融资平台都应当规范管理，将风险值控制在可控范围内，做到防微杜渐。

四、对策建议

规范辽宁省地方政府融资平台发展，需要地方政府立足全局，兼顾历史、现在以及未来，在全面分析平台风险类型和影响因素的基础上依据实际情况来进行管理。

（一）规范债务管理机制

目前辽宁省各地方政府举债规模是否合理，如何确定举债规模以及怎样控制债务规模是政府首先要解决的问题。而规范债务的管理机制则是解决以上问题以及降低政府融资平台风险的首要任务[11]。

首先，要科学的确定政府性债务的规模与结构并明确政府债务负担率上限。这需要根据各地方经济发展的需要以及财政收支状况和政府的偿债能力来综合考量的。

其次，各地方政府要建立严格的债务监督机制。其政府债务管理工作应纳入领导干部经济责任的审计范围内。要发挥政府债务管理部门对政府债务的管理、监控和预警作用。

另外，对地方政府的融资状况要做到透明公开，使得政府和银行能够及时掌握平台的资金运转状况，降低风险。

（二）适当拓宽政府的融资方式

目前辽宁省各地方政府都是通过以划拨土地使用权以及相关资产等为代价建立的融资平台公司。并以此作为承贷主体，以政府信用为担保，将财政收入或者投资项目的经营性收入作为还款收入，向银行取得贷款用于政府项目的建设。当前的融资方式过于单一，建议辽宁省各地方政府可以适当拓宽政府的融资方式，为经济建设筹集资金。

第一，利用无形资产融资。每个城市在建设过程中都会形成很多无形资产，如果加以合理利用，将会为政府、为城市经济建设带来大量资金。

第二，以证券市场为融资渠道创新。鼓励政府融资平台的下属基础设施领域国有企业股份制公司上市，利用资本市场盘活国有资产，借此引入资金[12]。

（三）对历史债务妥善处理

从数据看，辽宁省各级政府的偿债率目前并不高，这也就产生了较多的历史债务。政府不能堆积历史债务，而是要正确对待这些历史债务，对其进行清理和分类汇总，并根据轻重缓急，分别制定切实可行的偿债计划，可以采用多种手段对债务进行追缴，逐步处理历史债务。

（四）增强偿债能力

目前辽宁省各级政府的还债资金来源仅限于财政资金以及融资平台的运营收益，偿债率不高。政府不能一味地依靠融资平台的贷款来解决财政问题，更不能以债偿债。对难以依靠财政资金以及项目收入偿还的债务，还是要通过大力发展地方经济，提高财政收入，来达到提高偿债能力的目的[15]。

（五） 规范融资平台的发展

首先，严格规范融资平台资产的质量，使政府能够合理把握对其的财政支持力度，在资金借贷上把握好尺度。其次，强化法人的治理，平台公司要与政府建立明晰的产权管理制度，做到政企分开、权责明确，同时应遵循现代企业的运作方式，规范办事程序。再次，提高公司效益和项目效益，降低融资成本。并且平台公司的财政状况也要做到透明公开，以便监督管理。最后，根据辽宁省实际情况探索建立一套能有效衡量和监控融资平台的债务风险衡量体系。

参考文献：

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[5]王修华，刘灿，金洁.地方政府融资平台风险测算与规范发展研究[J].财经理论与实践， 2011（2）：25-29.

[6]杨海涛，马东堂.层次分析法中判断矩阵的一致性研究[J].现代电子技术，2007 （19）：46-48.

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[10]王丹莉.浅谈地方政府投融资平台现状及对策[J].商场现代化，2010（10）：143-144.

[11]张山林.谈地方政府融资平台的债务风险与管控[J].现代商业银行导刊，2010（9）：43-45.

[12]周亮.地方政府融资风险防范研究—以南京市政府融资平台为分析对象[J].时代金融，2010（11）：76-77.

（编辑：周南）