蒙少东 陈立文 马永飞

摘要： 对发达国家口岸管理制度进行比较研究，有利于借鉴国外先进管理经验，更好地改进我国条块分割式口岸管理模式，对我国海关①进一步健全和完善口岸管理建设起到启示和推进作用。

关键词：口岸管理；国际借鉴；机构重组主导；机构合作主导

中图分类号：F552

中国共产党第十八届三中全会提出，要构建开放型经济新体制推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。笔者认为，口岸是一个国家或地区开放的门户和窗口，从发达国家的实践来看，口岸发展不仅仅带来资金流货物流，有助于直接利用“两个市场、两种资源”，更重要的是推动理念、观念的更新，体制、机制的创新。以创新促发展口岸发展，是顺应经济全球化发展潮流的客观需要，在目前开放型经济体系下，扩大开放、实现跨越式发展，必须以“跨越式”的思维加快口岸发展。

一、我国口岸的基本发展现状

目前，中国共分布着73个经国家批准对外开放的边境口岸。这些边境口岸作为联结我国与毗邻国家的桥梁纽带，为促进边境地区的开放开发，以及推动中国与周边国家的睦邻友好发挥了作用。边境地区多属欠发达地区，国家相继推出了西部大开发、振兴东北老工业基地、推进新疆跨越式发展和长治久安、建设云南向西南开放桥头堡、兴边富民行动等一系列国家战略，为边境地区带来了发展机遇。

作为国家口岸的主管部门，设在海关总署的国家口岸管理办公室在国家向北、向西、向西南开放政策的指引下，积极履行职责，适时增设边境口岸数量，加强边境口岸建设，并通过建立中俄、中哈、中朝等口岸国际合作机制，成为中国与毗邻国家进出往来的便捷门户，双边边民往来便利，联系紧密，友谊加深，增强了边境地区的地缘友好。据统计，“十一五”时期和“十二五”开局之年，国家共批准新开边境口岸10个，扩大开放边境口岸5个。

截至2013年底，电子口岸的建设已经覆盖了21个省（区、市）和15个地区，已经有28个省（区、市）设立了37个地方电子口岸建设领导小组和联席会议，36个地方政府与海关总署签署了合作建设地方电子口岸备忘录。山东、上海、深圳、天津、满洲里等7个地区率先投资建成了地方电子口岸实体平台一期工程，上线运行的跨部门联网项目已经有42个。电子口岸的快速发展，明显提高了口岸通关效率，有助于提高口岸改革的自动化水平，是解决通关和贸易便利化问题必不可缺的信息平台。

近几年来，我国进一步按照“以改革促发展”的指导思想，不断深化包括口岸体制改革在内的市场经济体制改革，逐渐形成了一个巨大的市场、培育了一系列优势产业、涌现了一批有竞争力的企业。在顺应经济全球化趋势的历程中，一批又一批企业开始实施“走出去” ② 战略，这一方面需要国内深化口岸体制改革，为企业发展提供便利；另一方面，需要借助参与国际规则的制订，掌握国际竞争的主动，为企业“走出去”以后的可持续发展营造健康环境。

二、口岸管理中海关与各部门配合中的问题

口岸管理中海关与各部门配合中的问题主要有：政出多头，口岸管理难协调；立法滞后，法律法规难配套；各自为政，口岸单位间合作难深入；信息化建设不同步，基础平台建设难统一；口岸管理的理念与制度难和谐等问题。

（一）政出多头，口岸管理难协调

口岸管理通常为“市口岸办——省口岸办——国家口岸管理办公室（挂靠海关总署）”的运作机制，口岸规划审批、进出口监管等事权集中在中央，而口岸建设和运行管理则由地方政府承担，条块结合，影响了中央对口岸管理的指导力度和协调力度。从前期的规划、建设、验收，到中期的进驻监管、各口岸执法部门的关系的协调，后期的评估和完善等，涉及国土规划、交通、海关、边检、国检、海事等部门，协调解决问题难度大，尤其是重大、复杂的问题。

（二）立法滞后，法律法规难配套

立法滞后表现在：我国尚未制定一部完整的口岸综合管理方面的法律法规，口岸工作长期以来是口岸各查验部门根据各自的法律法规，自上而下地实行“蜂窝煤式管理”，形成了自成体系的基本管理格局。法律法规难配套，主要表现在：只有口岸开放规定，而无退出机制；监管、办公设施投资主体不明确；监管人员编制标准和办公配套设施滞后；一些具体问题在解决上缺乏依据等。口岸管理相关法律、制度缺位的问题，导致在解决口岸具体问题中只能就事论事，缺乏一个解决问题的统一标准和长效机制。各口岸单位制定的行政法规和行政规章以外的“其他规范性文件”数量庞大，在口岸管理过程中发挥着广泛作用，但往往透明度很低、公布时效也不够快，造成了管理相对人并非出于本意的违规。

（三）各自为政，口岸单位间合作难深入

目前，口岸各执法部门有各自为政的倾向，存在同一单证重复申报的现象。目前船舶代理公司有2种单证同时向4个部门申报、1种单证同时向3个部门申报、2种单证同时向2个部门申报；再以出入境报检单为例，要求填写的栏目有36项，除了检验检疫费等少数国检特定栏目外，其它大多数栏目如收发货人、商品编码等，完全与海关报关单的栏目一样。如果充分合作，完全可以从海关的数据库提取有关数据，避免重复申报。但目前报关、报检两套系统依然分立，造成人力、物力资源的浪费，影响了贸易便利化的实施。

（四）信息化建设不同步，基础平台建设难统一

主要表现在，我国各口岸查验部门信息化水平不均衡，且信息化平台重复建设、数据缺乏整合，未能建立起一个覆盖面广、互连互通的统一通关信息平台。基础信息平台的缺位，导致各地的通关信息、企业信息无法共享，各口岸管理部门间各自规定申报要求和申报单证，联网作业无法进行，企业的实际通关手续只能到各个分散的口岸去办理，“大通关”建设不能发挥合力，难以适应深化口岸体制改革、解决一些深层次问题的要求。

（五）口岸管理的理念与制度难和谐

据调查，国检局对于部分进口货物的水分和成分含量认定存在偏高或偏低等现象，而海关单独化验结果的法律效力与国检局所出具的通关单所具备的法律关系与效力问题目前尚无明文规定予以协调，这一现象的产生为海关税收带来一定风险和隐患。另外，边防检查部门的管理范围有扩大的倾向，使两部门联系配合方面出现偏差和不畅。例如边防检查部门对外籍出入境车辆及其所载货物的监护有所延伸；边防检查部门对出入境旅客携带的行李物品的检查，在进入联检区前就开始进行，到达联检区后再次实施查验，旅客通关速度大为降低；边检部门对“边防检查限定区域”的管理权限增大，使两部门在工作交叉点的不和谐现象增加。

在海关与地方政府的关系协调方面，部分地方政府的主要领导错误而狭隘地认为：即使违反规定只要对地方经济有利就可以变通，只要求“服务”不要求“把关”。此外，地方政府对口岸的发展不重视，缺乏对口岸基础设施建设的必要投入（尤其在口岸的道路、通讯、电力、仓储等方面），不是将口岸发展作为振兴地方经济的重要工作来抓紧抓好，对口岸是否能得到长期发展重视不够。各省地级口岸委的主要职能是协调和服务，本应从大局出发，立足于国家利益，兼顾地方和集体利益，积极支持配合口岸执法单位做好口岸工作。但实际操作中只考虑地方利益和个人利益，干扰执法单位执法。

三、国际上各国口岸管理体制窥视

口岸是各国的门户，对每个国家和地区的经济、社会发展至关重要，因而各国都对口岸管理问题高度关注。研究表明，目前国际口岸管理体制主要呈现出三个特点，发展中常见的有两种模式。

（一）国际口岸管理体制特点

国际口岸管理体制目前呈现出以下三个特点。

1.在使命上，需应对安全与便利的双重挑战

“9·11”事件对全球供应链产生了深远的影响，各口岸如何以安全为前提，加快合法物流的速度、为守法者提供便利，成为一道难题。面对政府和公众的期望，海关等口岸管理部门迅速反应，通过实现执法和促进贸易效率两者的平衡，最大限度地提高贸易便利化程度、促进经济发展，构成了现代口岸管理体制的重要特征，并与传统的为执法牺牲贸易效率，或者为效率牺牲执法效果的情况形成了鲜明的对照。

2.在形式上，呈现“整合边境管理”的趋势

“全球运输和贸易便利化伙伴关系研究机构”（Global Facilitation Partnership for Transportation and Trade， GFP）2005年的研究结果表明：目前各国边境和口岸管理正在呈现“边境整合管理”的趋势（Integrated Border Management，IBM），主要是指边境监管机构为了维护边境安全、依法行政，同时满足合法的人、物通关的便利化要求而采取的一种管理改革，主要遵循“海关管物、移民局管人”的原则，需要在口岸通过跨机构合作、并行处理及有力协调等方式实现。

3.在机制上，海关的优势作用得到普遍承认

各国海关共监管着全球99%的贸易量，同时均拥有其它政府部门没有的重要权力，即查验进出口及过境货物和物品的权力，因而普遍认为，海关在口岸管理工作方面有以下优势：（1）长期在边境和口岸，对口岸环境及其风险具有独一无二的了解；（2）与其他海关及政府机构有相互合作的优良传统；（3）能较全面地管理全球供应链；（4）能通过信息情报体系的建立和风险分析，全面了解贸易的情况。

（二）国际口岸管理体制发展中的常见模式

在上述三种特点的作用下，根据国情的差异，国际口岸管理体制发展主要呈现两种模式：

1.由机构重组主导的“嫁接”式口岸管理模式

“嫁接”式机构重组，即按国家战略发展整体规划的要求，将海关等口岸部门重组，同时调整职能。此种模式通过整合管理资源和手段，提高了管理效率，既保护了国家安全，又便利了合法贸易。如新组建的美国海关和边境保护局（CBP），将边境巡逻、移民、动植物卫生检验检疫机构统统纳入海关旗下，在美国历史上首次实现了由“一口对外”。加拿大海关也与原移民局的信息情报和边检机构以及动植物检验检疫部门合并，边境保护的功能被大大加强。

2.由机构合作主导的“加强合作”式口岸管理模式

新西兰、欧盟等则是采取加强部门间的紧密配合，来进行口岸管理改革，立足于提供“单一窗口”式管理，使现有的机构更有效地发挥作用。例如新西兰就是通过海关和其他政府机构建立法律上的联系、签订备忘录、建立机构间工作小组等，进行口岸管理，所带来的好处是：口岸手续得到简化，贸易和旅行的行政花费减少，政府机构间的信息与情报互通加强，政府制度更加透明。

四、我国口岸管理的发展方向

我国口岸管理的努力方向主要求以下几个方面。

（一）健全和完善口岸发展的监管法规，减少海关执法风险

在市场经济条件下，要促进口岸企业守法经营、自我约束，首要一点是完善口岸执法机制和外贸企业经营的法制环境，提高海关管理的法制化地位，使边境贸易管理的各个方面都要做到有法可依、有章可循，从而使海关的监管风险得到有效控制。完善与WTO、WCO规则相适应的口岸管理法律体系。贸易便利化谈判将“更高的透明度和可预见性”作为“核心原则”之一。要适应这一要求，必须积极参与到国际规则的制订过程中，了解最终的协定对口岸管理工作的约束性；尽快制定、出台口岸管理法律、法规，从法律的角度来明确口岸部门的工作职能，改进和完善相关法律的执行手段和实施方式，建立透明、规范的口岸管理法律法规体系。

（二）结合通关作业制度改革，实施口岸物联网管理技术

针对各类口岸运输方式的特点，进一步完善通关、监管模式和流程。现行通关、监管的模式和流程设计，多以海运口岸为蓝本，诸多具体规定不适合沿边口岸的铁路、公路等运输方式。有必要对沿边口岸的通关、监管法规进行集中清理，调整其中不适应沿边口岸通关需要的内容，重新规划、设计通关、监管模式和流程，提高沿边口岸的货物通过能力和政府监管水平。国际上口岸逐步流行的物联网管理模式，其核心技术是RFID和传感器，但这只是感知，物联网的真正价值在在于网而不在于物。传感是容易的，但是感知的信息如果没有一个庞大的网络体系，不能进行管理和整合，那这个网络就没有意义。为此，一是必须充分发挥市场配置资源的作用，调动企业的积极性，从满足物流需求的实际出发，注重投资的经济效益。政府要为前期港口口岸物流网的建设投资，并为其发展营造良好的政策环境，扶持重点项目建设；二是要确保物流网所用数据传输格式应当与口岸电子政务平台和港航电子商务平台保持一致，以实现数据共享，更好地为港口公用物流信息平台服务，要充分利用整合现有资源，例如，视频监控可利用口岸远程监控和计算机联网系统，口岸信息要充分利用海关H2010系统、国检CIQ2000系统等，并在此基础上逐步开展各类细分的应用项目。三是在具体实施过程中，可采取大企业试点，后逐步推广的方式。即首先让地方港口集团、物流仓储等大企业做试点工作，再逐步推广。

（三）推动口岸基础信息平台的建设

沿海开放要兴修港口，沿边开放则必须做强口岸。我国口岸现有的建设规模，多是地方政府向贸易、生产企业收取“口岸建设费”、“物业管理费”等，再用于基础设施建设而实现的。建议加大对口岸基础设施、通关监管设施的改善、改造、扩容方面的投入；同时取消各种收费，促进贸易发展。国际上，“单一窗口”或“一站式服务”，只需向一个口岸管理部门一次性提交相关信息，符合我国口岸管理体制改革的战略方向③。立足现有的电子口岸建设成果，还必须着眼于推动口岸基础信息平台的建设，满足多种组织、多种业务形态的一体化作业要求，实现船公司、货主、各种代理机构以及与港口航运相关金融、保险、海关、国检等部门信息，实现供应链各环节的信息以高效、准确、快速地方式传递。

（四）给予沿边口岸全方位的政策支持

由于地理位置比较特殊、区域经济比较落后，沿边口岸的建设和发展对政策的依赖程度很大，受政策变化的影响也很大。边境小额贸易增值税减半征收的政策支持了沿边口岸10年的快速发展；此项政策稍有调整，即对口岸产生立竿见影的影响，足见政策对沿边口岸的意义和作用。建议将沿边口岸及周边区域的建设和发展，与国家能源、区域经济发展和宏观经济发展战略相结合，进一步加大对沿边口岸的政策扶持力度，搭建全方位的优惠政策平台，吸引社会各方资源和力量投入沿边口岸，参与沿边开放。

注释：

① 2006年5月中央编办批复海关总署口岸规划办公室更名为“国家口岸管理办公室”。至此，撤销了近十年的国家口岸办恢复成立，主要职责是研究提出全国各省市各类对外开放口岸的整体规划及口岸规范的具体措施并组织实施；根据国务院的总体需求，组织协调口岸通关中各有关部门的工作关系，指导和协调地方政府口岸工作。

② 我国“走出去”战略最早孕育于邓小平的对外开放思想；在中国共产党十六大、十七大、十八大中先后被升华为：“坚持‘走出去与‘引进来相结合”、“加快实施‘走出去战略”、“加快‘走出去步伐”等全面提高对外开放水平方面的核心指导思想。

③ 改革开放以来，我国的口岸管理水平已经比过去有了显著提高，但主要依靠人工操作、整体效率相对低下的局面并未从根本上得到改变，远不能适应我国经济快速发展和加入WTO以后的形势要求。

参考文献：

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[4]农立夫.关于中越口岸经济合作的建议[J].东南亚纵横，2004，（11）：2-3.

[5]张长虹.内蒙古口岸经济发展回顾与展望[J].北方经济，.2005，（3）：1.

[6]赵艳，张文杰.依托口岸优势，发展物流中心[J].铁道物资科学管理，2002（7）.

[7]胡锦涛. 在中国共产党第十八次代表大会上的讲话.人民网.2013-11-10.

（编辑：韦京）