尹鸿伟

[摘 要]在统筹城乡一体化的进程中，农民土地流转问题是重中之重。本文通过对农村土地流转中农民权益进行简要分析，探讨了农民土地权益保护存在的问题，提出了健全农地流转中农民权益保障机制的基本思路。

[关键词]农地流转；农民权益；保护

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）20-0171-02

城市化以及农业现代化的发展进程同被征地农民的权益有着必然联系，必须不断改革和完善我国土地征用制度，合理制定农村征地补偿与就业安置政策，才能有效维护被征地农民在养老、就业、生活和生产等方面的利益，从而保障国家工业化、城市化健康有序发展。

1 农地流转中农民权益的内容

1.1 经济权益

在农地流转过程中，农民的经济利益主要体现在征用补偿上，通常征用补偿主要由两部分组成：土地补偿费和土地征用费。土地补偿费是指对被征地农民因土地征用而造成的经济及其他损失的补偿；土地征用费则一般按照征用时的土地市场价格给予补偿。农民经济权益在财产权方面主要体现为财产所有方式的转变，我国农地实行的是集体所有制，农民土地财产权的本质是用益物权，当农地流转后，这种用益物权便转变成财产所有权。转变成财产所有权后，农民以占有动产的方式支配土地，既丰富了土地处置方式，也拓宽了农民财富增值的渠道。

1.2 政治权益

从政治利益方面来讲，农民在土地流转前后所享有的参与村集体管理的基本政治权益不得发生变化，不能因为农地流转而削弱或者剥夺农民参与集体事务管理的权利。

首先，农地流转影响农民参政权，包括农民选举参与权利、农民参与村集体管理权利、土地流转知情参与权等。我国选举制度规定，选区中具有选举资格的选民数量以户籍制度为前提进行统计，然而目前的户籍制度会对失地农民参与选举产生较大的消极影响。

其次是农地流转的自由权，体现为土地流转自主选择权、土地承包经营权等。地方政府不得限制农户参与土地流转谈判，农地流转应充分尊重农民意愿，重视农民的参与权、知情权、自主权和监督权。

1.3 社会保障权益

土地为农民提供基本的生活保障，土地流转之后，这些保障便相应转嫁到政府和承包方上。被征地农民的社会保障权益，应当包括养老保险、医疗保险、最低生活保障、为被征地农民提供就业培训的机会以及法律援助、子女受教育权等。目前我国被征地农民的社会保障权益主要体现在四个方面：一是失地农民再就业；二是医疗保险和养老保险；三是教育，包括自身受教育和子女受教育；四是住房问题。

2 农地流转过程中农民权益保护存在的问题

2.1 产权界定模糊，土地集体组织能力不足

农村土地产权界定模糊，体现在以下四个方面：一是集体土地所有者代表模糊；二是农地产权主体的权利模糊；三是农地使用权模糊；四是土地产权边界模糊。

我国农村土地集体组织能力不足主要表现为组织主体易变、管理能力低下以及专业性不强。农村土地组织受其人员素质差、职能权限低、区域发展不平衡和专业化程度低等因素的限制，不能高效合理的配置土地资源，不能最大限度地为农民争取利益，也就不能适应作为市场经济条件下的土地所有权主体的要求。

2.2 政府行为不当，与民争利

政府在征地发包过程中侵犯农民土地权益的行为，主要体现在五个方面：一是不当或违法行使土地审批权，对流转土地审查不严、胡乱批地、审批程序繁杂。二是征地程序不规范，没有严格执行“两公告一登记”制度。三是信息不透明，谈判过程没有完全公开。四是对流转后的土地跟踪监察不够，易滋生寻租行为。五是政府依赖“土地财政”低征高卖，牟取暴利，极大地损害了农民利益。

2.3 流转操作不规范，流转价格过低

农村土地流转牵扯集体、农民、承包方三方的利益，涉及流转的主体、流转内容、适用范围、权利义务以及各种流转操作方式、具体程序、利益分配等问题，是一个相对复杂的交易过程。各地农村土地流转形式和合同没有形成全国性的统一范式，由于农村土地流转程序不规范，形成了不健全的农地流转市场机制，也缺少一批符合市场要求、具有一定规模的流转主体，使得农民在农地流转过程中付出过高的合同成本。

由于土地流转操作不规范，导致土地市场价格体系形成滞后，在地方土地流转过程中，部分承包方协商压低租金，损害农民经济利益，农民出让土地得不到合理可观的补偿，降低了农户流转农地的积极性，部分农户宁愿闲置土地也不愿流转，甚至出现无偿、倒贴流转土地的现象。

2.4 失地农民保障条件缺失

现今土地征收的补偿标准体现的是一次性收益，并没有包含土地价值，更没有考虑到土地市场价值上涨、农民承包土地的种植收益以及以土地耕作为基础的农民养老保险、医疗保险等各种社会保障。政策性文件和法律条文规定的一次性补偿只能增加当前农民的经济利益，但却使得农民丧失了基本的社会保障。在统筹城乡一体化的进程中，被征地农民既没有得到与其土地社会保障权益相对等的补偿收入，也没有享受到与城市居民同等的各种政府福利和生活保障，其生活的经济风险很高，一旦发生意外事件，就会沦落到穷困潦倒的惨境。

2.5 农民土地权益受损

农民土地权益除了土地所有权和使用权之外，还包括土地承包经营权、流转自主选择权、流转收益权、知情参与权、求偿救济权等。农民在农地流转过程中，只关注土地使用权和承包经营权给自己带来的补偿收益，容易忽视其具有的其他土地权益。

3 健全农地流转中农民权益保护机制的思路

3.1 明晰土地产权归属，提高集体组织服务能力

首先，明确界定土地所有权主体。地方政府职责权限宽泛，限制了其作为农村土地所有权主体的作用。由农民自行成立的村民小组，由于农民自身知识文化程度低且管理能力不足，也无法切实维护农民土地权益。应确定村委会为农村土地所有权的主体，代表农民行使土地权利，维护农民合法权益。

其次，健全农民土地财产权制度。第一，明确土地使用权，做好确权登记工作。第二，明确界定农地承包经营权的物权性质。第三，土地使用权的稳定性和持久性。赋予农民持久稳定的土地使用权，有利于农民长期规划，合理利用土地，增加农民受益。

再次，加速土地流转市场建设。土地流转市场能够匹配流转双方的信息，降低流转谈判、调换土地等流转成本，集中分散的土地，达到优化土地资源配置、提高土地利用效率的目的。建立“土地流转委托中心”、“土地信托中心”等市场中介，将农地流转信息上网，协调农民调换流转土地，把分散的农地集中起来并提供流转农地的位置、价格和数量等信息。

3.2 合理定位政府在农地流转中的角色

为了维护农民在农地流转过程中的合法权益，政府应当转变职能，合理定位自己的角色：

一是政府的土地流转设计者角色。政府要继续推进农村土地产权制度建设，完善土地流转法律法规，明确界定农村土地产权，制定完备的土地流转交易规则，建立合理的土地流转价格补偿机制，实施完备的就业保障配套政策。

二是政府的土地流转服务者角色。政府既要为农地承包方提供资金支持和土地流转信息，改善农村投资环境，也要为失地农民提供就业培训和就业机会。

三是政府的土地流转监管者角色。虽然我国农地流转进程从20世纪80年代就已展开，但仍缺乏可操作性的法规，土地流转市场发展不健全。政府应当以监管者的身份，监督土地流转过程中各方主体的交易行为，保障农民在土地流转过程中的合法利益。

3.3 规范土地流转操作程序

第一，规范土地流转合同管理。农地流转必须签订土地承包合同与土地承包经营权流转合同。要加强对“一个证书，两个合同”的管理，明确发包方和承包方的权利和义务，规范合同签订和鉴证程序，建立健全土地流转合同档案管理制度。

第二，成立农村土地流转管理服务组织。由市（县）级政府成立土地流转指导委员会，负责制订全市（县）农村土地流转政策规划，开展业务指导、培训等工作；镇（乡）成立土地流转管理服务站，负责农地流转过程中的政策咨询、指导合同签订、调节土地纠纷以及对相关信息的登记、变更等工作；村（组）设立土地流转服务点，负责收集土地流转信息，协调土地调换与集中，指导与监督流转合同的签订，及时统计农地流转情况。

第三，健全土地流转纠纷处理机制。在已成立农村土地承包仲裁委员会基础上，扩大法院对土地纠纷的受理范围，通过司法途径解决土地纠纷，拓宽土地纠纷处理渠道。

3.4 健全完善农村社会保障体系

土地之于农民的社会保障功能不是农民生活保障的全部，政府应当主动承担起为农民提供健全社会保障体系的职责。

第一，建立全面的社会保障体系。在内容上应包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险以及最低生活保障等。扩大农村社会保障体系的覆盖面，并且要因地制宜地设定社会保障体系的标准。

第二，建立农村社会保障专项基金。农村社会保障专项基金能增加政府资金筹集渠道，缓解政府资金压力。专项基金通过政府财政拨款、土地出让收益、集体土地补偿、农民个人缴纳等渠道筹集。

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